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Recht vor Macht

Beiträge der Schweiz zum nachhaltigen Frieden

Thomas Greminger und Raphael Nägeli

Die Schweiz führt eine aktive Politik zur weltweiten Förderung des Friedens. Schweizerische Diplomaten und Konfliktmediatoren haben in Bürgerkriegen erfolgreich vermittelt und zu Waffenstillstands- und Friedensabkommen beigetragen.
Auf multilateraler Ebene setzt sich die Schweiz für eine Stärkung der internationalen Strukturen und Regelwerke ein. Zivile Friedensförderung ist ein wichtiges Element der schweizerischen Außenpolitik. Mit einer aktiven Friedenspolitik leistet die Schweiz einen Beitrag zur Lösung globaler Probleme. Gleichzeitig profitiert sie selbst sehr direkt davon: Als Kleinstaat hat sie ein großes Interesse am Grundsatz "Recht vor Macht" in den internationalen Beziehungen und an der weltweiten Achtung des humanitären Völkerrechts und der Menschenrechte.

Wirksame Beispiele
Die Schweiz konnte in den letzten Jahren eine Reihe von wirksamen und sichtbaren Beiträgen zur weltweiten Förderung von Frieden, Menschenrechen und humanitärem Völkerrecht leisten. Dazu zählen an erster Stelle Beiträge zur globalen Friedenspolitik und zur Stärkung der UNO und des multilateralen Systems:

  • Die Schaffung des UNO-Menschenrechtsrates in Genf geht auf eine Schweizer Initiative zurück. Im Jahr 2003 hat die Schweiz auf Grund offensichtlicher Mängel der Menschenrechtskommission bei der Universität Bern eine Studie zu Reformmöglichkeiten in Auftrag gegeben ("Kaelin-Studie"). Der Vorschlag zur Schaffung eines Menschenrechtsrates wurde dem UNO-Generalsekretär im Sommer 2004 übergeben. Anschließend hat die Schweiz eine engagierte diplomatische Kampagne geführt und der UNO qualifizierte Experten zur Verfügung gestellt, um möglichst viele Staaten von der Nützlichkeit dieser neuen Institution zu überzeugen. Am 15. März 2006 hat die UNO die Schaffung des Menschenrechtsrates beschlossen. Die Schweiz, die als Mitglied und Vizepräsidentin gewählt wurde, wird sich dafür einsetzen, dass der neue Rat eine wirksame Rolle zur Stärkung der Menschenrechte spielen kann.

  • Im Kampf gegen illegale Kleinwaffen ist die Schweiz eine wichtige Schrittmacherin. Am 8. Dezember 2005 hat die UNO-Generalversammlung nach zweijährigen Verhandlungen in einer Arbeitsgruppe unter schweizerischem Vorsitz ein weltweit geltendes Instrument gegen illegale Kleinwaffen verabschiedet, mit dem durch die Pflicht zu Markierung und Rückverfolgbarkeit der illegale Waffenhandel besser bekämpft werden kann. Vertreter von 42 Staaten haben sich im Juni 2006 in Genf auf eine Reihe von konkreten Maßnahmen geeinigt. Ziel ist, verschiedene Instrumente, insbesondere auch solche der Entwicklungszusammenarbeit, besser zur Bekämpfung der bewaffneten Gewalt einzusetzen. Die Schweiz wird sich weiterhin an vorderster Front für die Ächtung von illegalen Kleinwaffen und Antipersonenminen einsetzen.

  • Zur Stärkung des humanitären Völkerrechts unterhält die Schweiz seit 2003 einen hochrangigen informellen Expertendialog ("Alabama-Prozess"). Er ermöglicht die konstruktive Suche nach einer allseits akzeptablen Auslegung existierender Regeln und Antworten auf neue Herausforderungen. Themen sind beispielsweise Angriffe auf Computernetzwerke, die Auffrischung der Regeln der Luft- und Raketenkriegsführung, welche seit den frühen 1920er Jahren nicht revidiert worden sind, und der Einfluss nichtstaatlicher bewaffneter Gruppen auf die Regeln des humanitären Völkerrechts.

In verschiedenen Konfliktregionen versucht die Schweiz durch bilaterale Engagements oder gemeinsam mit ähnlich gesinnten Akteuren Friedensprozesse voranzubringen.

  • Zum Frieden in Nepal hat die Schweiz wichtige Beiträge geleistet. Eine diplomatische Initiative der Schweiz in der Menschenrechtskommission 2005 hat den Weg geebnet für die Stationierung von UNO-Menschenrechtsbeobachtern, deren Präsenz vor Ort dazu beigetragen hat, den seit 13 Jahren wütenden Bürgerkrieg zu dämpfen. Ein schweizerischer Vermittler vor Ort hat die Konfliktparteien diskret beraten und unterstützt in ihren ersten vertraulichen Kontakten, bei folgenden Gesprächen zum Waffenstillstand und im Hinblick auf ein umfassendes Friedensabkommen (vgl. Artikel von Günther Baechler in dieser Ausgabe).

  • In Guatemala hat die Schweiz über mehrere Jahre hinweg Prozesse zur Aufarbeitung der Vergangenheit unterstützt und damit zur Absicherung des Friedensprozesses beigetragen.

  • Im Sudan hat die Schweiz im letzten Jahr namentlich den Aufbau demokratischer Strukturen im Südsudan unterstützt. Dies ist eine Voraussetzung dafür, dass das im Januar 2005 unterzeichnete Nord-Süd-Friedensabkommen zu einem stabilen Frieden führen kann. Die Schweiz ist in diesem Friedensprozess seit längerem engagiert, das Waffenstillstandsabkommen über die Nuba-Berge wurde 2002 unter Schweizer Vermittlung auf dem Bürgenstock unterzeichnet.


Instrumente
Hinter diesen sichtbaren Erfolgen steckte jeweils mehrjährige Arbeit und der flexible Einsatz verschiedener Instrumente. Ende 2003 hat das schweizerische Parlament ein Gesetz über Maßnahmen zur zivilen Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte erlassen und einen Rahmenkredit von 220 Millionen Schweizer Franken über mindestens vier Jahre bewilligt. Dies ermöglicht dem Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA), friedenspolitische Engagements systematisch über mehrere Jahre hinweg zu führen. Insbesondere konnte das EDA eine Reihe von spezifischen Kompetenzen und Instrumenten aufbauen, welche je nach Bedarf in unterschiedlichen Kombinationen eingesetzt werden können. Dazu zählen unter anderem:

  • Menschenrechtsdialoge: Dieses bewährte Instrument ermöglicht, in vertraulichen Gesprächen und durch konkrete Hilfestellungen auf konstruktive Weise zur Verbesserung der Menschenrechte in einem Land beizutragen. Voraussetzung ist die Bereitschaft der Partnerregierung zum offenen Dialog und zur Umsetzung von Reformen. Die Schweiz führt Menschenrechtsdialoge beispielsweise mit China, Vietnam und auf lokaler Ebene in Indonesien.

  • Programme der zivilen Konfliktbearbeitung: In einer Reihe von Konfliktregionen führt das EDA mehrjährige Programme, so zum Beispiel in Südosteuropa, Sri Lanka, Nepal, Kolumbien, Burundi, im Sudan, im Nahen Osten und im Kaukasus. Hier stehen meist Engagements zur Dialogförderung, zu Dezentralisierung und Machtteilung, zur Stärkung der Menschenrechte, zur transitionellen Justiz und Vergangenheitsarbeit oder zur unterschiedlichen Rolle von Männern und Frauen in Konflikt und Friedensförderung im Zentrum.

  • Expertenpool für zivile Friedensförderung: Rund um den Globus leisten Schweizerinnen und Schweizer Beiträge in multilateralen und bilateralen Friedensmissionen.

  • Botschafter in Spezialmission und Konfliktmediatoren: Hochrangige Diplomaten und erfahrene Experten werden für Konfliktvermittlung eingesetzt.

  • Mit thematischen diplomatischen Initiativen leistet die Schweiz Beiträge zur Friedenspolitik und Menschenrechtspolitik auf internationaler Ebene.

  • Partnerschaften: Ein Netz von Partnerschaften mit ähnlich gesinnten Staaten, internationalen Organisationen, Nichtregierungsstellen und akademischen Institutionen hilft der Schweiz, ihre Anliegen wirkungsvoll zu vertreten und eigene Kapazitäten mit denjenigen anderer zu kombinieren. Die Schweiz versteht Friedensförderung als eine Netzwerkaufgabe.


Geographische Konzentration
Schweizerische Friedensförderung erfolgt weltweit, aber die Auswahl von Schwerpunktregionen, in denen sich die Schweiz mit eigenem Personal vor Ort engagiert, erfolgt nach einem klaren Kriterienraster:

  • Außenpolitische Interessen: Hat ein Konflikt sicherheits-, wirtschafts-, migrations-, entwicklungspolitische, humanitäre oder ökologische Auswirkungen auf die Schweiz?

  • Wirksamkeit: Besteht die Aussicht, einen signifikanten Einfluss auf einen Konflikt auszuüben?

  • Nachfrage: Ist ein Engagement der Schweiz von den Konfliktparteien erwünscht?

  • Einstiegspunkte: Bestehen besondere historische, politische, wirtschaftliche Beziehungen zwischen einer Konfliktregion und der Schweiz, die sich für ein friedenspolitisches Engagement nutzen lassen?

  • Synergien: Sind Synergien mit internationalen Akteuren und anderen schweizerischen Aktivitäten, beispielsweise der Entwicklungszusammenarbeit oder der militärischen Friedensförderung zu realisieren?

  • Kalkuliertes Risiko: Steht das politische Risiko, welches die Schweiz eingeht, in einem vernünftigen Verhältnis zum erwarteten Ertrag? Bewegen sich die Gefahren für Personal vor Ort in einem kalkulierbaren Rahmen?

Die Anwendung dieses Kriterienrasters führt dazu, dass sich die friedenspolitischen Engagements der Schweiz zurzeit auf Südosteuropa, den Nahen Osten, Sri Lanka, Nepal, Indonesien, Sudan, die Region der Grossen Seen, Kolumbien, Mexiko und Guatemala konzentrieren.

Thematische Fokussierung
In der Konfliktmediation ebenso wie in Programmen der Friedenskonsolidierung ist Fachwissen und thematische Expertise entscheidend. Die Schweiz bemüht sich, in relevanten Bereichen Fachwissen zu erarbeiten, welches in bilateralen und multilateralen Engagements eingesetzt werden kann. Dazu zählen Kompetenz in Fragen der Machtteilung und des Föderalismus ebenso wie Vergangenheitsarbeit, Justiz in Transitionsprozessen (vgl. Kasten), der Umgang mit islamischen Gruppierungen, die spezifische Rolle von Frauen und Männern in Friedensfragen und die Rechte von Flüchtlingen und Vertriebenen sowie die Umsetzung des humanitären Völkerrechts.
Langfristige strategische Partnerschaften
Nur ein kleiner Teil des Fachwissens kann "in house", also unter den spezialisierten Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Außenministeriums erarbeitet werden. Der größere Teil erfolgt durch langfristige Partnerschaften mit schweizerischen und internationalen Nichtregierungsorganisationen und wissenschaftlichen Institutionen sowie in einem Netzwerk ähnlich gesinnter Staaten und internationalen Organisationen.
In ihrer Politik zur Eindämmung illegaler Kleinwaffen arbeitet die Schweiz beispielsweise eng mit dem Genfer Small Arms Survey und mit UNDP zusammen, im Kampf gegen Antipersonenminen mit dem Genfer Internationalen Zentrum für humanitäre Minenräumung und mit dem Appell von Genf. Erfahrungen in der Mediation von bewaffneten Konflikten tauscht sie sich unter anderem aus mit dem Centre for Humanitarian Dialogue (HDC), Genf, mit der Berghof Stiftung für Friedensförderung, Berlin, mit Counciliation Ressources, London, oder Swisspeace, Bern. Fachwissen über aktuelle Herausforderungen in der Anwendung und Weiterentwicklung des humanitären Völkerrechts stärkt eine Zusammenarbeit mit dem Harvard Programme on Humanitarian Policy and Peace Reserarch (HPCR) und mit der Universität Bern.
Ein regelmäßiger Informationsaustausch in friedenspolitischen Fragen und eine Zusammenarbeit in einzelnen Projekten bestehen mit ähnlich gesinnten Staaten und Staatengruppen, etwa mit der EU, im Rahmen der OSZE, des Human Security Networks oder mit Norwegen. Die Schweiz versteht Friedensförderung ausdrücklich als Netzwerkaufgabe.

Misserfolge und Rückschläge
Nicht alle Vermittlungsbemühungen führen zu einem raschen Erfolg. Seit Jahren engagiert sich die Schweiz - ergänzend zur norwegischen Fazilitation - für den Frieden in Sri Lanka. Im Februar 2006 fanden in Genf Gespräche über die Verlängerung des Waffenstillstandes statt, bei denen die Schweiz in der Tradition der Guten Dienste als kompetente Gastgeberin wirkte. Inzwischen sprechen in Sri Lanka wieder die Waffen. Haben die mehrjährigen schweizerischen Engagements vor Ort zur Gewaltprävention, zu Föderalismus, für die Menschenrechte, zum Einbezug der Diaspora und unsere Programme der humanitären Entminung nichts bewirkt?
Engagements für den Frieden bedingen einen langen Atem. Früher oder später werden die Konfliktparteien wieder an den Verhandlungstisch zurückkehren, denn der Friede lässt sich mit militärischen Mitteln allein nicht erzwingen. Und dann wird es der Schweiz helfen, dass sie durch Arbeit vor Ort zu beiden Seiten ein Vertrauensverhältnis aufgebaut hat. Die Schweiz ist sich bewusst, dass der Einfluss eines Vermittlers beschränkt ist. Letztlich sind es die Konfliktparteien, die darüber entscheiden, ob sie die Chance eines Dialogs nutzen oder die Waffen sprechen lassen.

Was kann die Schweiz bewirken?
Die Schweiz kann keine Machtpolitik betreiben. Aber sie kann sich auf das Recht stützen und an seiner Weiterentwicklung teilhaben. Und sie kann und will in relevanten Bereichen auf das internationale Geschehen Einfluss nehmen. Die Schweiz hat nur dann eine Chance, für Frieden und Menschenrechte etwas zu bewirken, wenn sie sich als nützliche Akteurin positionieren kann, wenn sie neue Ideen, kompetente Experten, eigene Erfahrungen einbringen oder in multilateralen Organisationen oder Netzwerken arbeiten kann.
Die Friedenspolitik ist ein wichtiges Element der schweizerischen Außenpolitik. Sie ist in der Verfassung verankert und zählt zu den fünf außenpolitischen Zielen des Bundes. Die Schweiz knüpft damit an eine lange humanitäre Tradition und an die Politik der Guten Dienste an und will sich international als ehrliche Vermittlerin ohne versteckte eigene Interessen einbringen. Die Friedenspolitik ist ein Bereich, in dem auch Kleinstaaten wichtige und nützliche Beiträge zur Gestaltung internationaler Politik leisten können. Die Schweiz will diese Chance nutzen.

Botschafter Thomas Greminger ist Chef der Politischen Abteilung IV Menschliche Sicherheit im Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA).

Raphael Nägeli ist diplomatischer Mitarbeiter.



eins Entwicklungspolitik 21-2006