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Mit Risiken und Nebenwirkungen verbunden?

Die Bedeutung der Paris-Erklärung für zivilgesellschaftliche Organisationen

Rolf Drescher

Im März 2005 wurde im Rahmen der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) die "Paris-Erklärung über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit" als Grundlage für die Ausgestaltung der Entwicklungszusammenarbeit verabschiedet. Während die Auswirkungen auf die staatliche Entwicklungszusammenarbeit und auf internationale Organisationen intensiv diskutiert werden (vgl. eins Entwicklungspolitik 9-2006), ist bis heute unklar, welche Bedeutung die Paris-Erklärung für Nichtregierungsorganisationen hat.

Die Paris-Erklärung ist in zweifacher Hinsicht ein Meilenstein bei den Bemühungen, Qualität und Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) zu steigern:
1) Zum einen formuliert sie erstmals ein umfassendes, verfahrensbezogenes Konzept zur Steigerung der Wirksamkeit der EZ. Es umfasst im Kern die fünf Komponenten
- Stärkung der Eigenverantwortung der Partnerländer (ownership),
- Ausrichtung auf die Entwicklungsstrategien, -institutionen und -verfahren der Partnerländer (alignment),
- Harmonisierung und größere Transparenz der Geberaktivitäten,
- Einführung eines wirkungsorientierten Managements,
- gegenseitige Rechenschaftspflicht.
2) Zum anderen erzeugt die Festlegung eines umfangreichen Katalogs konkreter Verpflichtungen der Geber- und Partnerländer und die Etablierung eines Monitoring-Prozesses auf der Basis von zwölf klar definierten, mit Zeitzielen versehenen Indikatoren einen starken Umsetzungsdruck.
Entwicklungsministerien und bi- und multilaterale Entwicklungsorganisationen sehen in der Paris-Erklärung das Fundament einer "neuen Entwicklungsarchitektur" und erwarten einen qualitativen Sprung in der Entwicklungszusammenarbeit (EZ). Das deutsche Entwicklungsministerium (BMZ) legte im September 2005 einen ambitionierten Operationsplan mit verbindlichen Vorgaben für die staatliche EZ zur Umsetzung der Paris-Erklärung vor.

Risiken und Nebenwirkungen
Die beschlossenen Maßnahmen zur Steigerung der Effizienz der staatlichen EZ stoßen bei den zivilgesellschaftlichen Organisationen (Nichtregierungsorganisationen) nicht auf grundsätzliche Kritik, werden aber nicht für ausreichend gehalten, die Führungsrolle (ownership) der Entwicklungsländer sicherzustellen und das Ziel der Armutsminderung wirklich voranzutreiben. Prinzipielle Bedenken betreffen das der Paris-Erklärung (scheinbar) zu Grunde liegende Verständnis der Rolle des Staates und der Zivilgesellschaft in der EZ. Die Paris-Erklärung folgt konsequent dem Leitbild einer über die staatlichen Strukturen der Empfängerländer abzuwickelnden EZ, die sich in ein von der Regierung koordiniertes Gesamtprogramm einfügt. Die Regierungen der Empfängerländer haben sich zwar verpflichtet, die Zivilgesellschaft an dem Dialog mit den Gebern zu beteiligen; im übrigen findet die Rolle zivilgesellschaftlicher Akteure in der Paris-Erklärung aber durchweg keine Beachtung.
Ist die Paris-Erklärung damit das Trojanische Pferd zur Marginalisierung der zivilgesellschaftlichen Organisationen im Entwicklungsprozess? Zum einen, so wird befürchtet, bewirke die Fokussierung auf die staatliche Entwicklungszusammenarbeit einen Rückgang der direkten Förderung zivilgesellschaftlicher Organisationen durch die Geber. Zum anderen wachse der Druck, dass sie sich unter Aufgabe eigener Positionen als bloße Durchführungsorganisationen in ein von der Regierung formuliertes Programm einbinden lassen.

Auswirkungen auf die zivilgesellschaftlichen Organisationen
Die möglichen Auswirkungen der Paris-Erklärung auf die zivilgesellschaftlichen Organisationen lassen sich in zwei Fragestellungen zusammenfassen:
- Ist die Paris-Erklärung für zivilgesellschaftliche Organisationen unmittelbar verbindlich?
- Stellt die Paris-Erklärung geberseitig Anforderungen an die Ausgestaltung der EZ, die sich auf die Förderung bzw. die Zusammenarbeit mit zivilgesellschaftlichen Organisationen auswirken?
Die Frage nach der unmittelbaren Verbindlichkeit der Paris-Erklärung für zivilgesellschaftliche Organisationen ist eine etwas theoretische Frage. Ziffer 1 der Paris-Erklärung macht klar, dass diese bindend ist für die Geber- und Entwicklungsländer und die internationalen Organisationen, die an der Ausarbeitung bzw. Beschlussfassung beteiligt waren; sie sind von der OECD in einer Liste zusammengefasst. Die Paris-Erklärung ist danach für zivilgesellschaftlichen Organisationen nicht bindend, auch wenn die aktuelle OECD-Liste der Teilnehmerländer und -organisationen auch 14 zivilgesellschaftliche Organisationen umfasst ("CSOs adhering to the Paris Declaration").
Eine ganz andere - im Grundsatz zu bejahende - Frage ist, ob sich aus der Paris-Erklärung Anforderungen an die Ausgestaltung der EZ ergeben, die sich auf die geberseitige Förderung bzw. die Zusammenarbeit mit zivilgesellschaftlichen Organisationen auswirken. Die Vergabe staatlicher Fördermittel an zivilgesellschaftliche Organisationen ist Bestandteil der (bilateralen) staatlichen EZ und fällt damit grundsätzlich unter das Regime der Paris-Erklärung. Anders formuliert: Die Vergabe sämtlicher ODA-Mittel, einschließlich der für die Förderung zivilgesellschaftlicher Organisationen zur Verfügung gestellten Mittel, muss sich am Maßstab der Paris-Erklärung messen lassen. Das heißt aber nicht, dass die einzelnen Anforderungen schematisch auf die zivilgesellschaftlichen Organisationen zu übertragen wären. Es geht vielmehr darum, im Sinne des Grundanliegens der Paris-Erklärung sicherzustellen, dass im Zusammenwirken von staatlicher und nicht-staatlicher EZ Wirkungssteigerungen erzielt werden.
Die Paris-Erklärung schränkt die Möglichkeiten der, auch direkten, Förderung zivilgesellschaftlicher Organisationen nicht ein. Sie stellt mit der Fokussierung ihrer Effizienz-Agenda auf die staatlichen Strukturen auch nicht die Weichen in Richtung Marginalisierung der zivilgesellschaftlichen Organisationen als Akteure im Entwicklungsprozess. Vielmehr wird in dem Abschlussdokument des Millennium+5-Gipfels vom September 2005 ausdrücklich festgehalten, "den Beitrag der nichtstaatlichen Organisationen (und) der Zivilgesellschaft (...) im Rahmen der nationalen Eigenanstrengungen sowie bei der Förderung der weltweiten Entwicklungspartnerschaft zu verstärken". Auch der im Rahmen des UN-Millenniumprojekts unter Federführung von Jeffrey Sachs ausgearbeitete Bericht "Investing in Development" weist auf die Bedeutung der engen Zusammenarbeit mit den zivilgesellschaftlichen Organisationen bei der Formulierung und Durchführung armutsmindernder Politiken hin.
Notwendig ist vor allem eine Arbeitsteilung, die sich an den Stärken der staatlichen bzw. nicht-staatlichen EZ orientiert und diese im Sinne einer Optimierung der entwicklungspolitischen Wirkungen in Wert setzt. Ganz auf dieser Linie liegt es, wenn die Gemeinsame Konferenz Kirche und Entwicklung (GKKE) in ihrem 5. Bericht zur kohärenten Armutsbekämpfung in der deutschen Entwicklungspolitik (April 2006) zum Stichwort "Erhöhung der Wirksamkeit" das BMZ auffordert, seine Vorstellungen "für eine zukünftige und nach vorne schauende Aufgabenteilung zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Trägern der Entwicklungszusammenarbeit in die strategischen und operativen Überlegungen explizit einfließen" zu lassen.

Rolle der Zivilgesellschaft
Die Paris-Erklärung sieht in der übermäßigen Fragmentierung eine wesentliche Beeinträchtigung der Wirksamkeit der EZ. Sie fordert deshalb ein koordiniertes Vorgehen der Geber auf der Basis der nationalen Entwicklungsstrategien, verstärkt im Rahmen programmorientierter Ansätze, sowie den Ausbau der Budgethilfe. Zivilgesellschaftliche Organisationen, gleichermaßen solche des Nordens wie des Südens, befürchten hieraus die Ableitung eines umfassenden staatlichen Koordinierungsanspruchs, der ihre Förderung an die Übereinstimmung mit der Entwicklungsplanung der Regierung bindet und sie damit in letzter Konsequenz als unabhängige Akteure ausschaltet. Diese Befürchtungen kann man nicht als gänzlich unbegründet verwerfen.
Das Gebot stärkerer Harmonisierung bedeutet nicht, dass jegliche EZ über staatliche Strukturen abzuwickeln und als Bestandteil einer staatlich koordinierten Entwicklungsstrategie zu planen und umzusetzen ist. In einem solchen Konzept wäre für zivilgesellschaftliche Organisationen als eigenständige Akteure im Entwicklungsprozess in der Tat kein Platz. Zivilgesellschaftliche Gruppen sind Interessenvertreter. Sie erhalten ihren Wert (und ihre Förderungswürdigkeit) dadurch, dass sie Interessen formulieren und in den politischen Prozess der Ausarbeitung nationaler Entwicklungsstrategien einbringen. So tragen sie zum Entstehen des partizipativen politischen Prozesses bei, den die Millenniumserklärung als Bestandteil von Good Governance fordert ("We resolve (...) to work collectively for more inclusive political processes, allowing genuine participation by all citizens in all our countries"). Eine Förderung nur solcher Aktivitäten zivilgesellschaftlicher Organisationen, die sich nahtlos in ein regierungsseitig vereinbartes Programm einfügen, würde der Herausbildung einer aktiven, unabhängigen Zivilgesellschaft schaden.
Dieser Gesichtspunkt ist auch bei der in der Paris-Erklärung angelegten Ausweitung der Budgethilfe zu beachten. Die Pariser Erklärung ist konzeptionell stark auf die Erhöhung der "external accountability" ausgerichtet, also die Verantwortlichkeit der Regierungen der Entwicklungsländer gegenüber den Gebern. Solange die Geber über die sektorpolitischen Dialoge auf den politischen Entscheidungsprozess Einfluss nehmen, stehen sie in der Verantwortung, begleitend Strukturen und Prozesse zu unterstützen, die "domestic accountability" stärken, d.h. die Rechenschaftspflicht der Regierungen der Entwicklungsländer gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern. Neben der Schaffung von Transparenz hinsichtlich des Verfahrens der Budgethilfe und damit zusammenhängender inhaltlicher Fragen (was gleichermaßen bei programmorientierter Gemeinschaftsfinanzierung gilt) ist hierfür die Einbeziehung der gesamten Bandbreite zivilgesellschaftlicher Organisationen in den politischen Dialog zwischen Gebern und Regierung von zentraler Bedeutung.

Zivilgesellschaftliche Organisationen als Erbringer sozialer Dienstleistungen
Allerdings ist, was die Einbindung zivilgesellschaftlicher Organisationen in die Umsetzung nationaler Entwicklungsstrategien anbelangt, eine Differenzierung geboten. Nicht alle zivilgesellschaftlichen Organisationen agieren als Interessenvertreter im politischen Spektrum. Grob vereinfacht lassen sich zwei Grundtypen zivilgesellschaftlicher Organisationen unterscheiden: Organisationen, die im Politikdialog als Themenanwälte agieren (lobbying / advocacy groups) und solche, die im politisch-praktischen Management als Dienstleister wirken (social services delivery organizations).
Es sind keine Gründe ersichtlich, warum die Kerngedanken der Paris-Erklärung zur Steigerung der Wirksamkeit für die zivilgesellschaftlichen Organisationen, die (oder: soweit sie) Dienstleistungen erbringen, nicht gelten sollen. Dies betrifft insbesondere die Bereiche Partnerausrichtung, Harmonisierung und Wirkungsorientierung, also etwa die Maßgeblichkeit der nationalen Entwicklungsstrategien, die Nutzung der Partnerstrukturen, die Teilnahme an der Geberkoordination und die Anwendung eines wirkungsorientierten Projektmanagements. Bei der Operationalisierung dieser Unterscheidung im Rahmen der Kooperation und Förderung zivilgesellschaftlicher Organisationen muss ein funktionales Verständnis zu Grunde gelegt werden.
 In der Praxis fließen fachpolitisches Engagement und die Erbringung sozialer Dienstleistungen natürlich vielfach ineinander und lassen sich nicht eindeutig trennen; dies macht die Abgrenzung schwierig, aber nicht entbehrlich. Man würde der Paris-Erklärung, die ausdrücklich betont, dass die Erhöhung der Wirksamkeit bei sämtlichen Formen der EZ machbar und notwendig ist, nicht gerecht, würde man die staatliche Mittelvergabe an zivilgesellschaftliche Organisationen grundsätzlich von ihren Anforderungen freistellen.


Literaturhinweise
BMZ Spezial Nr. 130 (September 2005): Mehr Wirkung erzielen: Die Ausrichtung der deutschen Entwicklungszusammenarbeit auf die Millenniums-Entwicklungsziele. Die Umsetzung der Paris Declaration on Aid Effectiveness (www.bmz.de).
NGO Statement on Aid Effectiveness of 25 February 2005 (www.eurodad.org/articles).
Pratt, Brian, Aid Harmonisation: Challenges for Civil Society, INTRAC Newsletter No. 33 / May 2006 (www.intrac.org).


Dr. Rolf Drescher ist seit Mitte September Leiter des Referats 302 (Regionale Entwicklungsbanken/-fonds; IFAD) im Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung. Zuvor leitete er das BMZ-Referat 110 (Grundsätze der Zusammenarbeit mit zivilgesellschaftlichen Kräften; Kirchen). Der Beitrag gibt die persönliche Auffassung des Verfassers wieder.


eins Entwicklungspolitik 18-19-2006