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China: Hilfe für eine künftige Supermacht?

Welche Entwicklungszusammenarbeit mit China Sinn macht

Heidemarie Wieczorek-Zeul

China wächst rasant, lernt schnell, verändert sich in atemberaubendem Tempo und modifiziert in diesem Prozess auf Grund seiner Größe zugleich die globalen Rahmenbedingungen. Diese Verbindung zwischen internen und globalen Veränderungsprozessen unterscheidet China von den kleinen asiatischen Tigerstaaten wie Südkorea, Taiwan und Singapur, die in den 70er und 80er Jahren ähnliche

Wachstumsschübe realisierten. China kann sich nicht nur oder vor allem auf seine internen Transformationsprozesse konzentrieren. Weil China zugleich die Welt verändert, muss es in sehr kurzer Zeit zu einem weltpolitischen Akteur des 21. Jahrhunderts werden. Braucht China noch Entwicklungszusammenarbeit?

Die derzeit kontrovers geführte Debatte über die zukünftige Rolle Chinas in Weltwirtschaft und -politik macht die wachsende internationale Bedeutung dieses Landes deutlich. In der deutschen (und europäischen) Globalisierungs- und Global Governance-Diskussion nach der Zeitenwende von 1989 und dem Fall der Mauer blieb der rasante Aufstieg Chinas zu einem relevanten globalen Akteur zunächst weitgehend unbemerkt.

In dem 2002 von der Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages "Globalisierung der Weltwirtschaft. Herausforderungen und Antworten" vorgelegten Abschlussbericht kam China nur am Rande vor. In der Tat hat sich die internationale Bedeutung des Landes seit Anfang der 90er Jahre radikal verändert. Die chinesischen Exporte stiegen zwischen 1990 und heute von etwa 50 Mrd. US-Dollar auf über 1000 Mrd. US-Dollar, so dass China zusammen mit Deutschland und den USA zu den wichtigsten Welthandelsnationen gehört.

Der Anteil Chinas an der Weltnachfrage nach wichtigen Basismetallen stieg im gleichen Zeitraum von 5 bis 7 Prozent auf 20 bis 25 Prozent. China verfügt derzeit über die größten Währungsreserven der Welt von über 1300 Mrd. US-Dollar. Die Weltbank stellt fest, dass niemals in der Geschichte zuvor eine Ökonomie so schnell an Bedeutung in der Weltwirtschaft gewonnen hat, wie die chinesische im Verlauf der vergangenen Jahre. Viele weitere Daten bestätigen immer wieder das gleiche Bild.

Zentraler Motor des Wandels

Anfang der 90er Jahre, nach dem Zusammenbruch der bipolaren Weltordnung, war China ein großes Land mit ziemlich begrenzter internationaler ökonomischer und politischer Ausstrahlung. Nur 1,5 Dekaden später ist China ein zentraler Motor globalen Wandels. Ähnlich wie für die USA gilt heute und in Zukunft für den Giganten in Asien: wohin das Land steuert, bewegt immer zugleich auch die Welt. Welthandels- und Finanzströme verändern sich, Innovationspole wandern Richtung Asien, die Afrikapolitik Chinas fordert die gewohnten Kooperationspfade des Westens gegenüber dem armen, aber ressourcenreichen Kontinent heraus.

Ob China die anvisierten 2 Billionen US-Dollar-Investitionen in die Erweiterung des Energiesektors in den kommenden 20 bis 25 Jahren dazu nutzt, zugleich auch die CO2-Effizienz radikal zu erhöhen und den sukzessiven Abschied von der fossil basierten Wirtschaft einzuleiten, entscheidet auch über die Dynamik des globalen Klimawandels. Und da jedes zweite Haus, das derzeit auf der Erde gebaut wird, in China entsteht, wird die Frage, ob es weltweit gelingt, den enormen Energiebedarf in der Wohnungswirtschaft signifikant zu senken, nicht zuletzt in Peking beantwortet.

Herausforderungen für die deutsche Politik

Es lohnt sich also, über die zukünftigen Beziehungen zu China aus möglichst vielen Perspektiven nachzudenken. Die seit Ende des II. Weltkrieges transatlantisch geprägte Sicht der deutschen Politik muss sich mit einem Paradigmenwechsel in den globalen Beziehungen auseinandersetzen. Denn der Aufstieg Chinas stellt eine tektonische Verschiebung in der Weltpolitik dar, vergleichbar mit dem Machtzuwachs der USA am Anfang des 20. Jahrhunderts, der die unangefochtene Rolle Großbritanniens als globaler Führungsmacht sukzessive relativierte. Der einflussreiche US-Ökonom Fred Bergsten hat daher mit seiner Beobachtung Recht, dass die "Richtung, in die China und die Beziehungen zwischen China und dem Westen sich entwickeln, die strategische Zukunft der Welt in den kommenden Dekaden definieren werden".

Dies sind starke Worte, nicht zuletzt vor dem Hintergrund der kaum verklungenen Diskussion über die "einzige Supermacht USA" und deren scheinbar unangefochtene Rolle in den letzten Jahren, die die Debatten in Deutschland und Europa in jüngster Vergangenheit geprägt und polarisiert hatte. China und Asien verändern das Gesamtpanorama. Denkt man an den zeitversetzten Aufholprozess Indiens, könnte in mittelfristiger Perspektive die seit über 200 Jahren anhaltende westliche Dominanz (Europas und der USA) in der Weltpolitik durch eine multipolare Weltordnung abgelöst werden, mit den USA, China, Indien und Europa, vielleicht Russland als wichtigen Polen. Die unipolare Weltordnung, die sich nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes herausbildete, war nur ein kurzer historischer Moment. Deutschland und Europa müssen ihre Rolle in dieser sich verändernden globalen Machtkonstellation noch finden.

China als verantwortungsvoller "global player"

Die Frage darf nicht sein, wie China daran gehindert werden könnte, global weiter an Bedeutung zu gewinnen, sondern welche Strategien dazu beitragen können, dass China zu einer verantwortungsvollen globalen Macht wird.

Damit liegen die Ziele der deutschen (und europäischen) Chinapolitik auf der Hand: Strategien zur Reduzierung des Konfliktpotenzials der tektonischen globalen Machtverschiebungen sind notwendig, um einen Rückfall in Dynamiken klassischer Machtpolitik zwischen auf- und absteigenden Mächten zu verhindern. Gelingt dies nicht, wären in den kommenden Jahren quälende, konfliktreiche Machtgerangel und wechselseitige Eindämmungsstrategien zwischen den USA, China und Europa die Folge, die von den brennenden globalen Problemen ablenken würden.

Vor diesem Hintergrund wird deutlich, dass wirkungsvolle Initiativen notwendig sind, um China dabei zu unterstützen, zu einem mitgestaltenden und verantwortungsvollen globalen Akteur im Rahmen einer fairen, demokratisch gestalteten multilateralen Weltordnung zu werden. Weltprobleme, die ohne China unlösbar sind, müssen mit China gemeinsam angegangen werden; dies gilt für die Klimapolitik, die Weiterentwicklung der WTO und der Vereinten Nationen genauso wie für die globale Energie- und Sicherheitspolitik. Deshalb müssen Deutschland und Europa ein großes Interesse an Stabilität, nachhaltiger Entwicklung und einer sukzessiven politischen Öffnung in China demonstrieren, denn ein scheiterndes, instabiles, atombewaffnetes China - eine "fragile Supermacht", vor der die amerikanische Politikwissenschaftlerin Susan Shirk warnt - wäre eine Schreckensnachricht für die Welt.

Bündelung der China-Initiativen

Und weil Deutschland und alle anderen EU-Mitgliedsstaaten im Vergleich zu China, den USA (und zukünftig auch Indien) kleine Akteure mit begrenzten Machtressourcen sind, wird es immer wichtiger, dass die EU zu einer gemeinsamen China-Strategie findet, um ihre globalen Gestaltungsinteressen zukünftig überhaupt geltend machen zu können. In diesem deutsch-europäischen Rahmen sind die unterschiedlichen Ressorts gefragt, ihre fachspezifischen Netzwerke Richtung China auszubauen und interministerielle Kooperationspakete zu schnüren, denn der Stellenwert der Kooperation mit China muss rasch an Bedeutung gewinnen. "Bündelung von China-Initiativen" in gemeinsamen Kooperationskorridoren ist daher das Gebot der Stunde.

Ziel ist der Aufbau möglichst dichter deutsch-europäisch-chinesischer Netzwerke, auch über die Politik hinaus. Für Universitäten, Wirtschafts- und Umweltverbände oder auch Stiftungen ergeben sich vielfältige Spielräume. Dichte Kooperationsbeziehungen sind Grundlage dafür, Entwicklungsdynamiken und Veränderungsprozesse in China besser verstehen und beeinflussen zu lernen sowie die Chancen zu erhöhen, gemeinsame Interessen herauszubilden sowie Misstrauen und Konfliktpotenziale abzubauen.

Aufsteigende Supermacht - Was heißt das für die EZ?

Einige Politiker haben die Einstellung der "Entwicklungshilfe" mit China gefordert, einem Land mit boomender Wirtschaft, das Deutschland womöglich bald den Titel des Exportweltmeisters abnehmen könnte.

Doch diese scheinbar plausibel erscheinende Argumentation übersieht, dass die Rede von der "Entwicklungshilfe", für die "Ärmsten der Armen", als "humanitäre Nothilfe", nur einen Ausschnitt dessen erfasst, was die moderne Entwicklungspolitik weltweit leistet.

Neben der unmittelbaren Armutsbekämpfung und Programmen in den ärmsten Ländern der Erde gehören längst auch die Unterstützung gesellschaftlicher und institutioneller Reformprozesse, Technologietransfers, Beiträge zur Weiterentwicklung wirtschaftlicher Rahmenordnungen, die Stärkung von Global Governance-Kapazitäten und hochrangige Regierungsberatung in fortgeschrittenen Ländern wie Brasilien, Südafrika und Indien, die nicht zu den ärmsten Ländern der Welt gehören, aber eben auch noch nicht im OECD-Club angekommen sind, zum Repertoire der internationalen Entwicklungskooperation.

Die Weltbank, die Regionalbanken und auch deutsche Akteure der Entwicklungspolitik verfügen über Know-how und Instrumentarien, um dynamische Entwicklungsländer in ihren Transformations- und Modernisierungsprozessen zu unterstützen. Solche Investitionen sind auch im Interesse der Geberländer. Denn stabile, dynamische und kooperationsorientierte Länder wie Südafrika und Brasilien verbessern auch die Entwicklungschancen für ihre kleineren und schwächeren Nachbarn. Sie können zu Motoren regionaler Kooperation werden.

Darüber hinaus gewinnen dynamisch wachsende Ankerländer wie Brasilien und Indien für die Industrieländer als Partner in der Weltpolitik zunehmend an Bedeutung. Die Frage ist demnach nicht, ob die Entwicklungspolitik in dieser Gruppe von Ländern überhaupt engagiert sein sollte, sondern wie die Instrumente der Entwicklungskooperation am wirkungsvollsten genutzt werden können und wie die Entwicklungspolitik, im Verbund mit anderen Politiken, dazu beitragen kann, mit den Ankerländern regionale sowie globale Entwicklungsprobleme anzugehen und die Transformationsprozesse in diesen Gesellschaften zu unterstützen.

In einer Generation zur Wirtschaftsmacht

Die Frage nach der Rolle der Entwicklungspolitik in der deutschen China-Politik ist umso interessanter, als China einen historischen Ausnahmefall darstellt. Die aufsteigende Großmacht ist zugleich ein zentraler Motor globalen Wandels, eine kommende Supermacht, aber eben auf absehbare Zeit auch noch ein Entwicklungsland. Das Bruttosozialprodukt pro Kopf ist nur halb so hoch wie in Brasilien und niedriger als in Peru, die rasante Integration in die Weltwirtschaft setzt das chinesische Institutionen- und Regelsystem, die Universitäten und Unternehmen unter einen enormen Anpassungsdruck, die zunehmende Polarisierung der Einkommen zwischen reichen und armen Städten, Regionen und Bevölkerungsgruppen könnte die Stabilität des Landes gefährden und die Umweltschäden zwingen die Regierung über "nachhaltige Entwicklungswege" nachzudenken.

Diese interne Dynamik kommt einer permanenten Revolution gleich, denn bei einem dauerhaften Wachstum von über sieben Prozent verdoppelt sich das Bruttosozialprodukt alle sieben Jahre. Das Land katapultiert sich in nur einer Generation vom Status eines armen Agrarlandes auf das Niveau einer relevanten Wirtschaftsmacht.

China braucht keine Entwicklungsexperten

Vor diesem Panorama wird klar, was China von der Entwicklungspolitik nicht benötigt und nicht nachfragt: "Kapitalhilfe" zur Überwindung von Kapitalknappheit ist für ein Land mit großen Devisenreserven irrelevant; klassische Angebote zur Unterstützung in der Armutsbekämpfung sind angesichts des dynamischen Wachstumsprozesses, der etwa 350 Millionen Menschen aus der absoluten Armut herausführte, ebenfalls nicht notwendig; China ist auch nicht auf Entwicklungsexperten angewiesen, die fertige Lösungen oder überlegenes Wissen aus den Industrieländern mitbringen, denn das Lern- und Innovationstempo ist in China selbst sehr hoch.

Kurzum: es geht nicht um "Hilfe", sondern um Kooperation im wechselseitigen Interesse. Genau daran ist die chinesische Regierung interessiert und die deutsche Politik wäre töricht, diese Spielräume zur Unterstützung und Mitgestaltung von Reformprozessen in diesem zentralen Partnerland nicht zu nutzen, wohl wissend, dass die etwa 70 Mio. Euro, die das BMZ derzeit in China investiert, fokussiert eingesetzt werden, damit Hebelwirkungen entstehen können.

Eine auf die spezifischen Herausforderungen Chinas zugeschnittene Entwicklungspolitik bleibt so lange ein interessantes Instrument, wie China noch nicht in den dichten Kooperationsnetzwerken der OECD-Länder angekommen ist. Es wäre gerade angesichts der herausragenden Bedeutung Chinas nicht besonders überzeugend, gewachsene Kooperationsbeziehungen und damit Mitgestaltungs- und Einflussmöglichkeiten aufzugeben, bevor andere Muster der Zusammenarbeit, wie Deutschland sie in den Clubs der Industrieländer pflegt, tatsächlich etabliert sind. Solche Kooperationslücken würden die Bedeutung Deutschlands gegenüber China reduzieren.

Was kann die deutsche EZ China bieten?

Welche geeigneten Kooperationsfelder sind der sich wandelnden Rolle Chinas angemessen? Zunächst einmal sind Know-how-, Wissens- und Technologietransfer nur in den Bereichen sinnvoll, in denen von deutscher und chinesischer Seite Interesse an gemeinsamen Lernprozessen besteht und in denen Deutschland über wichtige Angebotsvorteile verfügt. In der Klima- und der Energiepolitik sowie in dem Bereich ressourcenschonender Technologien und Infrastrukturen ist dies offensichtlich der Fall.

Die deutsche Regierung ist hier klar positioniert und auch die deutsche Wirtschaft profitiert von der Zusammenarbeit in diesen Zukunftsfeldern. Wenn es um konkrete Kooperationspakete geht, gewinnen zukünftig Anstrengungen an Bedeutung, entwicklungspolitische Ansätze mit technologiepolitischen Initiativen des Forschungsministeriums zu verbinden, um Synergieeffekte zu erhöhen. Positive Beispiele dafür, solche attraktiven Kooperationskorridore zu entwickeln, in denen die Stärken deutscher Politik, Wirtschaft und Wissenschaft gebündelt werden, gibt es bereits.

Zur Förderung der Rechtsstaatlichkeit dient der deutsch-chinesische Rechtsstaatsdialog - einer der Eckpfeiler der bilateralen Entwicklungszusammenarbeit. Damit unterstützt Deutschland auch diejenigen, die in China Menschenrechte voranbringen wollen. Ein zentrales Thema, das mit den Olympischen Spielen in Peking verbunden ist. Ein umfangreiches Rechtsberatungsprogramm soll China beim Aufbau eines verlässlichen Rechts- und Justizsystems helfen.

China als Geber

Ein weiteres rasch an Bedeutung gewinnendes entwicklungspolitisches Kooperationsfeld ist die Zusammenarbeit mit dem selbst als Geberland auftretenden China. Die Afrikapolitik Chinas ist zu Recht umstritten. Das Land beginnt gerade erst, eigene Vorstellung von Entwicklungspolitik zu entwerfen und ist für Dialoge, Austausch- und gemeinsame Lernprozesse mit europäischen Partnern durchaus offen. Deutschland sollte die Möglichkeiten ausloten, den Aufbau der chinesischen Kooperationsangebote gegenüber anderen Entwicklungsländern durch enge Zusammenarbeit zu begleiten. Deutschland und Europa müssen ein Interesse daran haben, dass China auch in diesem Feld der globalen Politik sukzessive ein Partner wird. Schließlich ist China Mitglied der "O5", der fünf wichtigsten Schwellenländer und in Heiligendamm haben G8 und O5 vereinbart, eine neue zielgerichtete und ergebnisorientierte Partnerschaft für Entwicklungszusammenarbeit mit besonderem Blick auf Afrika aufzubauen.

Unterschiedliche Leitbilder

Am Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE) läuft derweil ein anderes Experiment, das vom Bundesministerium für wirtschaftliche Entwicklung und Zusammenarbeit finanziert und in Kooperation mit InWEnt, unserer entwicklungspolitischen Organisation mit dem Arbeitsschwerpunkt Fortbildung und Dialoge, durchgeführt wird.

Hochqualifizierte junge Forscher, Politikberater und Beschäftigte von Außen-, Umwelt- und Finanzministerien aus China, Indien, Brasilien, Mexiko und Südafrika arbeiten für einige Monate in der "Global Governance School" des Bonner Institutes mit Wissenschaftlern sowie politischen und wirtschaftlichen Entscheidungsträgern aus Deutschland, Europa und den Gastländer zu Fragen globaler Entwicklung, erarbeiten Lösungen für Weltprobleme, denken über Grundlagen eines zukünftigen Multilateralismus nach, streiten über die Rolle ihrer Länder in der Klimapolitik und lernen zugleich die europäischen Konzepte zur Gestaltung der Globalisierung sowie der Zukunft der Entwicklungspolitik kennen.

Hier entstehen Netzwerke mit zukünftigen Entscheidern und wichtigen Organisationen aus schnell an Bedeutung gewinnenden Ländern. In den Diskussionen der "School" wird sofort deutlich, dass es neben den europäischen und westlich geprägten Sichtweisen auf die Dynamiken der Globalisierung sowie ihren Chancen und Risiken, auch andere Global Governance-Leitbilder gibt, über die die deutsche Politik angesichts der Machtverschiebungen im internationalen System gut informiert sein sollte.

Unterschiedliche Interessen und gemeinsame globale Bedrohungen werden sichtbar, die friedlich nur gelöst werden können, wenn man in Vertrauen und Interessenausgleich investiert und die Perzeptionen aller beteiligten Akteure wirklich kennt. Auch diese Initiative hat nichts mit althergebrachten Vorstellungen von "Entwicklungshilfe" zu tun. Gemeinsames Lernen, Investitionen in zukunftsorientierte Netzwerke mit China und anderen aufstrebenden Ländern sowie Vertrauensbildung stehen im Zentrum der Arbeit aller Beteiligten. In der "Global Governance School" bemerkt jeder: Die Welt ändert sich rasant - wir alle werden unsere Muster der Kooperation den neuen Realitäten anpassen und gemeinsam handeln müssen, um den globalen Herausforderungen gewachsen zu sein.


Heidemarie Wieczorek-Zeul ist Ministerin für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung.