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Plädoyer für eine "German Development Agency"

Zur Debatte über die Fusion von KfW-Entwicklungsbank und Deutscher Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ)

Franz Nuscheler

Mit diesem Beitrag des emeritierten Direktors des Instituts für Entwicklung und Frieden (INEF) und Ordinarius für Politikwissenschaft an der Universität Duisburg setzen wir die in eins 15-16-2006 von der VENRO-Vorsitzenden Claudia Warning eröffnete Debatte zur institutionellen Reform der deutschen Entwicklungszusammenarbeit (EZ) fort.     Redaktion

Bei Vorgesprächen zu diesem Diskussionsbeitrag, die der Autor mit mehreren Experten der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) aus der Wissenschaft, Politik und Entwicklungsverwaltung führte, kam wiederholt die Warnung, Finger von diesem heißen Eisen der aktuellen entwicklungspolitischen Debatte zu lassen: Es seien zu viele konkurrierende Organisationsinteressen, bürokratische Trägheitsmomente der Besitzstandswahrung, widerstreitende ordnungspolitische Vorstellungen ("mehr Markt, weniger Staat"), parteipolitische Gewinn- und Verlustkalküle und persönliche Karriereambitionen im Spiel, sodass jede noch so gut und sachlich begründete Option Ärger von dieser oder jener Seite hervorrufen würde. Das zu beackernde Feld ist also mit Tretminen übersät.
Na und, sagt sich der unabhängige Wissenschaftler, der keiner der beiden Organisationen durch irgendwelche Aufträge verpflichtet war und ist. Größere Sorgen machen ihm juristische Fallstricke, die sich hinter einer präferierten Option verstecken könnten, sich aber nur völker- und gesellschaftsrechtlichen Spezialisten erschließen. Aber wenn die Organisationsreform der deutschen EZ politisch gewollt wird, können die Hausjuristen der Ministerien solche Stolpersteine aus dem Weg räumen. Recht setzt der Politik Grenzen, aber die Politik kann auch Recht setzen.
Man kann sich eigentlich nur wundern, welche Aufregung die Studie der Wirtschaftsprüfungs- und Beratungsgesellschaft PricewaterhouseCoopers (PWC) über die "zukünftige Gestaltung der Durchführungsstruktur im Bereich der staatlichen bilateralen Entwicklungszusammenarbeit" verursachte. Seit mindestens einem Jahrzehnt reifte in entwicklungspolitischen Gremien, auch im Entwicklungsministerium (BMZ) und im dazugehörigen  Bundestagsausschuss AWZ, die Einsicht, dass eine Reorganisation der fragmentierten Entwicklungsverwaltung notwendig sei, um die in allen Regierungserklärungen, Koalitionsverträgen, Entwicklungspolitischen Berichten des BMZ und nun in dessen Terms of Reference für das von der PWC zu erstellende Gutachten aufgezählten Ziele für eine wirksamere Entwicklungszusammenarbeit erreichen zu können. Das PWC-Gutachten geht (in Punkt 6 der Zusammenfassung) von einer zutreffenden Defizitanalyse aus:
"Das Gesamtsystem der deutschen EZ ist zurzeit geprägt durch eine starke Fragmentierung der Durchführungsstruktur bei zunehmend unklarer Abgrenzung zwischen den Akteuren. In beiden Institutionen - GTZ und KfW-Entwicklungsbank - bildeten sich darüber hinaus eigene Verfahren und Prozesse heraus, die teilweise eine gegenläufige Ausdifferenzierung der Vorgaben des BMZ zur Folge haben. Eine Reorganisation der Durchführungsstruktur ist ein entscheidender Schritt, um das Potenzial von Verbesserungen der deutschen EZ ausschöpfen zu können. In welchem Umfang es gelingt, Wirkungsverbesserungen und eine erhöhte internationale Anschlussfähigkeit zu erzielen, hängt auch entscheidend davon ab, inwieweit die politische Steuerung gestärkt sowie Aufgaben und Verantwortlichkeiten im deutschen EZ- System - insbesondere in den Kooperationsländern vor Ort - klar abgegrenzt und zugewiesen werden."

Reform ist überfällig
Die rot-grüne Koalition machte zwar mit der Fusion von Deutscher Stiftung für internationale Entwicklung (DSE) und Carl Duisberg-Gesellschaft (CDG) zu InWent und mit der Eingliederung der Deutschen Investitions- und Entwicklungsgesellschaft (DEG) in die KfW (Kreditanstalt für Wiederaufbau) eine organisatorische Flurbereinigung im entwicklungspolitischen Vorfeld, wagte sich aber noch nicht an die beiden Elefanten von TZ und FZ (Finanzielle Zusammenarbeit)  heran. Die Herausforderungen aus dem internationalen Umfeld, die konkurrierende Präsenz dieser Doppelstruktur in internationalen Verhandlungsprozessen, ihr getrenntes Auftreten und Agieren in Partnerländern, die nicht gerade das "Gesicht der deutschen EZ" schärfen, und die Anforderungen, welche die "Erklärung von Paris über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit" an die Koordination und Kohärenz aller entwicklungspolitischen Programme und Projekte stellte, machten den institutionellen Reformbedarf überdeutlich.
Andere Industrie (DAC)-Länder - wie die USA mit der USAID, Kanada mit der CIDA (Canadian International Development Agency) oder Großbritannien mit dem DFID (Ministerium für internationale Entwicklung) - haben mit ihrem geschlossenen Auftreten beim internationalen Agenda-setting komparative Vorteile gewonnen. Gelegentlich wurde der deutsche Organisationspluralismus nicht nur als Merkmal, sondern auch als Vorteil der deutschen EZ gerühmt. Aber dieser Vorteil verkehrt sich auf der internationalen Bühne und vor allem in den Partnerländern in einen Nachteil, weil hier die deutschen Entwicklungsexperten getrennt agieren, selbst wenn sie inzwischen gemeinsam in "deutschen Häusern" logieren.
Dass eine stärkere Koordination von TZ und FZ und damit auch eine stärkere institutionelle Verzahnung der beiden Institutionen, die sie größtenteils durchführen, notwendig ist, um die Effektivität und Effizienz der Durchführungsstruktur zu erhöhen, ist im BMZ und AWZ ziemlich unumstritten; sie wird allenfalls noch von der Leitungsetage der GTZ bestritten, die - durchaus begründete - Befürchtungen hat, von der kapitalkräftigeren KfW geschluckt oder zumindest dominiert zu werden. Der Streit geht inzwischen nicht mehr um das Ob, sondern nur noch um das Wie einer Fusion. Darüber muss gestritten werden, weil eine Fusion auch zur Folge haben könnte, dass komparative Vorteile der deutschen EZ, zu denen die GTZ wichtige Beiträge geleistet hat, verloren gehen könnten. Zu ihnen zählen nicht nur die international anerkannten Beratungsleistungen beim capacity development, bei der Förderung von good governance oder sustainable development - um nur einige Tätigkeitsfelder eines professionellen Personals zu nennen -, sondern die auch in den Terms of Reference für das PWC-Gutachten geforderte größere Nähe zu den Partnern vor Ort, die für eine partizipatorische Entwicklung unverzichtbar ist. Wenn, wie die VENRO- Vorsitzende Claudia Warning in ihrem Beitrag in dieser Zeitschrift (Nr. 15/16) forderte, die "Kompassnadel für die geplante neue Struktur" nach Süden zeigen sollte, also sich die reorganisierte  deutsche EZ stärker am Bedarf der Partner und Zielgruppen orientieren sollte, dann bestehen große Zweifel, ob die Unternehmenslogik und Geschäftspraktiken einer Bank sich von dieser Kompassnadel leiten lassen wollen.
Zur qualitativen "Duftmarke" der deutschen EZ, zu deren Komposition viele staatliche, halbstaatliche und private Akteure (u.a. InWent, die Politischen Stiftungen) beitragen, hat sicherlich die GTZ einen wesentlichen, obgleich nicht immer unumstrittenen Beitrag geleistet. Es sollte daran erinnert werden, dass es in allen Parteien Kritik am "Monopolunternehmen" GTZ gibt. Seine Zerschlagung oder zumindest stärkere politische Kontrolle würde dort sehr begrüßt. Aber die Kritik an den Eigenbröteleien der KfW und an Statusallüren von Bankern ist nicht weniger heftig.
Diese "Duftmarke" muss durch eine Fusion nicht gefährdet werden, wenn unter einem gemeinsamen Dach zusammengeführt wird, was zusammengehört, das Neben- und gelegentliche Gegeneinander von Akteuren überwunden wird, Synergieeffekte von TZ und FZ genutzt werden, die politische Steuerung des Gemeinschaftsunternehmen durch das BMZ gestärkt wird, damit eine "EZ aus einem Guss" überhaupt möglich wird. Dabei müssen die spezifische Unternehmenskultur und der reiche Erfahrungsschatz der GTZ nicht der anderen Unternehmenskultur und den Rentabilitätskriterien einer Bank geopfert werden.

PWC-präferierte Modelle
Das PWC-Gutachten überlässt es der Politik, zwischen sieben Modellen auszuwählen, präferiert aber nach den eigenen Bewertungskriterien, die sich an den vom BMZ vorgegebenen Terms of Reference orientieren, drei Modelle:
Modell 1 schlägt eine "eigenständige EZ-Agentur" vor, welche die GTZ und KfW-Entwicklungsbank unter einem organisatorischen Dach zusammenführt und letztere aus der KfW Bankengruppe ausgliedert. Den Vorsitz im paritätisch von GTZ und KfW-Entwicklungsbank besetzten Aufsichtsrat führt das BMZ, in dessen Haushalt die bisher getrennten Haushaltstitel für die FZ und TZ zusammengelegt werden. Wichtig in diesem Modell ist erstens die gleichberechtigte Vertretung der beiden Organisationen im Verwaltungsrat, zweitens dessen politische Steuerung durch das zuständige und parlamentarisch verantwortliche Ministerium.
Modell 2 optiert ebenfalls für eine EZ-Agentur, der die GTZ und die aus der KfW Bankengruppe ausgegliederte KfW-Entwicklungsbank eingegliedert werden, aber eine hundertprozentige Tochter der KfW Bankengruppe werden soll. Deshalb soll auch der Aufsichtsrat - angeblich aus vergaberechtlichen Gründen - allein mit KfW-Vertretern und Vertretern der MitarbeiterInnen besetzt werden. Dem BMZ könnten allenfalls ein Ausschuss des Verwaltungsrates oder ein Entwicklungsrat gesellschaftsrechtliche Einflussmöglichkeiten eröffnen. Damit würde ein zentraler Punkt der Terms of Reference für das PWC-Gutachten, der auf die Stärkung der politischen Steuerung durch das BMZ abzielt, nicht erfüllt.
Modell 4 schlägt eine Teilfusion von KfW und GTZ vor, die auf eine ziemlich konfuse und nach allen Erkenntnissen der Organisations- und Managementtheorien wenig überzeugende Organisationsstruktur hinausliefe. Es sollen nämlich MitarbeiterInnen mit Planungs-, Steuerungs- und übergreifender Fachfunktionen aus der GTZ ausgegliedert und in die KfW-Entwicklungsbank integriert werden. Ihre mit der Durchführung von Projekten betrauten Kollegen/innen sollen in der GTZ verbleiben (besser: sitzen bleiben), die aber gleichzeitig eine hundertprozentige Tochter der KfW Bankengruppe (nicht KfW-Entwicklungsbank) werden soll. War hier wirklich eine Beratungsgesellschaft mit entwicklungspolitischem Sachverstand am Werk, die sowohl das Innenleben von Organisationen als auch die Besonderheiten des EZ- Projektzyklus studiert hat? Dieses Modell würde die Entscheidungsabläufe keineswegs vereinfachen, außerdem die "GTZler" zu Abwicklern außerhalb getroffener Vorgaben degradieren und sie nicht gerade dazu motivieren, kreativ zu denken und zu handeln. Die gute Planung von Projekten erwächst aus der Erfahrung, die bei alten Projekten gesammelt wurde.
Wenig positive Bewertungspunkte erhielt das "Kooperationsmodell", das aber die GTZ allen anderen Modellen vorzieht: In diesem Modell bleiben die GTZ und KfW-Entwicklungsbank in ihrer heutigen Rechtsform und Tätigkeitsprofil bestehen, würden aber ihre Kooperation verbessern, z.B. in so genannten Service-Level-Agreements. Die Leitungsetage der GTZ überschlägt sich gerade in solchen Kooperationsangeboten, um Schlimmeres - nämlich eine Realisierung der anderen Modelle - zu verhindern. Sie kann außerdem darauf verweisen, dass eine solche Kooperation in vielen Feldern bereits stattgefunden hat und auch funktionierte. Aber Kooperation ist nicht mehr genug, weil sie immer noch von einer organisatorischen und haushaltstechnischen Separierung von TZ und FZ ausgeht.
Legt man die Begründung für die vom PWC-Gutachten präferierten Fusion- bzw. Integrationsmodelle zugrunde, dann spricht alles gegen das Modell 4 und vieles für das Modell 1:
"Es wird besser als bisher möglich sein, den Partnern und dem BMZ ein integriertes Leistungspaket anzubieten. Der Außenauftritt der deutschen EZ wird vereinheitlicht und damit die Wahrnehmung und Signifikanz der deutschen EZ erhöht. Durch den reduzierten Koordinationsaufwand kann die entwicklungspolitische Steuerung gestärkt werden. Eine mögliche Zusammenlegung der Haushaltstitel erlaubt eine größere Flexibilität des Mitteleinsatzes."

GTZ nicht "unterbuttern"
Warum hier eindeutig das Modell 1 präferiert wird, liegt vor allem an drei Gründen:
Erstens wird die GTZ nicht "untergebuttert", sondern kann ihre spezifischen Erfahrungen und Leistungen, ihre stärkere Verankerung vor Ort sowie ihr auch international anerkanntes Know-how einbringen. Die GTZ prägte mehr als die KfW das Profil der deutschen EZ.
Zweitens wird die dringend gebotene Steuerung der EZ durch das BMZ und den AWZ, die erst eine "EZ aus einem Guss" ermöglicht, nicht - wie im Modell 2 vorgesehen - auf die Mitwirkung in einem Ausschuss des Verwaltungsrates zurück geschraubt.
Drittens ist keineswegs nebensächlich, ob das neue institutionelle Gesicht der deutschen EZ von einer Bank, obgleich sie sich im hundertprozentigen Besitz des Bundes befindet, oder von einer staatlichen, obgleich privatrechtlich verfassten Agentur geprägt wird. Auch Überlegungen, die neue Organisation "German Development Corporation" zu taufen, verraten die Absicht, die EZ stärker privatwirtschaftlichen Rentabilitätskriterien zu unterwerfen. Die Privatisierungswelle macht vor keinem Politikfeld Halt. Es gibt aber gute Gründe, warum sich die Weltbank-Tochter IDA schon im Namen von der Weltbank-Tochter IFC (International Finance Corporation) unterscheidet, weil sich auch ihre Funktionen unterscheiden.
Im Übrigen ist zu bezweifeln, ob das teure PWC-Gutachten wirklich einen wesentlichen Beitrag zur Entscheidungsfindung leisten konnte, weil die von ihm präferierten Modelle schon länger in der Diskussion waren. Es ist aus Untersuchungen des Gutachter- und Beratungswesens bekannt, dass solche Gutachten bereits vorgedachte oder gefällte Entscheidungen eher legitimieren, als wirklich mit der verfügbaren Expertise vorbereiten sollen. Man kann sich auch fragen, warum das BMZ die im DIE (Deutsches Institut für Entwicklungspolitik) reichlich vorhandene Expertise nicht genutzt hat. Das PWC-Gutachten verrät an manchen Stellen mangelnden Einblick in die Spielregeln und Eigenarten des "Entwicklungsgeschäfts", das eben anders funktioniert als Bankgeschäfte. Wurde einer privaten Beratungsgesellschaft tatsächlich mehr entwicklungspolitischer Sachverstand zugetraut oder waren ganz andere Überlegungen im Spiel? Es war zu erwarten, dass PWC für die Dominanz der KfW plädiert.

Nun ist die Politik gefordert
Die Politik kann eine Reform der fragmentierten Durchführungsstruktur, die weder dem Gebot der Ressourcen schonenden Koordination noch dem immer lauter werdenden Gebot der Kohärenz gerecht wird, nicht länger auf die lange Bank schieben. Die Wartezeit verlängert Verunsicherungen, vor allem beim potenziellen Schlachtopfer GTZ. In Gesprächen mit ihren MitarbeiterInnen war bereits eine demotivierende Resignation zu spüren. Ihre Leitungsetage verwendet viel Zeit und Energie auf die Abwehr einer "feindlichen Übernahme" durch die KfW. Sie hätte Wichtigeres zu tun, weil auf die deutsche Entwicklungspolitik große Aufgaben und Herausforderungen zukommen, nicht zuletzt durch die Vorgaben der Millennnium-Entwicklungsziele, die auch die Durchführungsorganisationen unter erheblichen Handlungsdruck setzen.
Eigentlich ist die Problemlösung gar nicht so schwierig, weil das Modell 1 zwar der GTZ und KfW-Entwicklungsbank die Eigenständigkeit nehmen würde, aber Bewährtes bewahren und gleichzeitig einige Reibungsverluste bei der Durchführung einer stärker koordinierten, kohärenten und politisch gesteuerten EZ verringern könnte. Daran sollte dem BMZ als auch dem AWZ, der ausnahmsweise einmal eine wichtige Vorentscheidung treffen kann, gelegen sein. Die Ministerin hat geschickt den Ball in den parlamentarischen Vorraum gespielt und kann sich dann auf den Beschluss einer Parlamentsmehrheit berufen, wenn sie die ihr zustehende Organisationsentscheidung trifft.
Die entwicklungspolitisch interessierte Öffentlichkeit hat großes Interesse an der überfälligen Reorganisation der Entwicklungsverwaltung. Deshalb mischt sie sich in die Debatte ein, auch auf die Gefahr hin, hier oder dort anzuecken. Schließlich leben manche Nichtregierungsorganisationen und auch akademische Consultants von Aufträgen aus den Töpfen der beiden Geberorganisationen. Beide haben im Parlament und in der großen Consulting-Industrie Hilfstruppen, die nun zur Verteidigung des Status quo oder für die Gründung einer German Development Corporation unter der Dominanz der KfW eintreten. Es ist gut, wenn eine für die Zukunft der deutschen Entwicklungszusammenarbeit wichtige Entscheidung nicht hinter verschlossenen Türen ausgehandelt wird. Der Autor hofft, dass am Ende dieses Diskussionsprozesses die Gründung einer German Development Agency (GDA) beschlossen und möglichst bald realisiert wird, weil er davon ausgeht und überzeugt ist, dass sie die Wirksamkeit der deutschen EZ verbessern und ihr Profil im internationalen Umfeld aufwerten kann.

Dr. Franz Nuscheler ist emeritierter Direktor des Institutes für Entwicklung und Frieden und Ordinarius für Politikwissenschaft an der Universität-GH-Duisburg.


eins Entwicklungspolitik 17-2006