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"Wir müssen stärker auf die fragile Staatlichkeit eingehen"

Interview mit Karin Kortmann über Entwicklungszusammenarbeit mit schwachen Staaten

Die Zusammenarbeit mit Ländern, die von Staatsversagen oder Staatszerfall gekennzeichnet sind, stellt für die Entwicklungspolitik eine besondere Herausforderung dar. Das Thema ist erst in jüngster Zeit auf die internationale Agenda gerückt. Mit dem Konzept "Entwicklungsorientierte Transformation bei fragiler Staatlichkeit und schlechter Regierungsführung" hat das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) nun Eckpunkte für den Umgang mit fragilen Staaten vorgelegt. Darüber sprach unser Berlin-Korrespondent Johannes Schradi mit Karin Kortmann, der Parlamentarischen Staatssekretärin im BMZ.

eins: Frau Staatssekretärin, das BMZ hat ein neues Konzept zum Umgang mit fragilen Staaten vorgelegt - warum? Das Thema ist bereits in eine Reihe anderer Konzepte und Handlungsempfehlungen aufgenommen. Bieten diese Papiere nicht genügend Handhabe?

Kortmann: Einige Papiere gehen auf das Thema bereits ein, das ist richtig. Doch Fakt ist: Immer mehr Geberstaaten haben sich aus der Schwerpunktsetzung einer Entwicklungszusammenarbeit mit fragilen Staaten zurückgezogen. Gerade die Afrikanische und die Asiatische Entwicklungsbank, bei denen ich deutsche Gouverneurin bin, messen diesem Thema aber hohe Bedeutung bei. Sie brauchen die Unterstützung der Geber. Und auch die Paris-Deklaration hebt darauf ab: Wir müssen stärker auf die fragile Staatlichkeit eingehen. Immerhin leben 20 Prozent der Weltbevölkerung in solchen Ländern. Da ist ein differenzierteres Herangehen als bisher sinnvoll.

eins: Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit hat es in vielen Kooperationsländern ohnehin mit schwachen Staaten zu tun. Worin unterscheidet sich der neue Ansatz vom üblichen Instrumentenkasten der Armutsbekämpfung? Auch zu ihm gehören ja die Förderung von Good Governance, Partizipation der Zivilgesellschaft, Friedensförderung usw.?

Kortmann: Bei den fragilen Staaten handelt es sich in vielen Fällen um Post-Konflikt-Staaten. Das bedeutet, der Weg zum demokratischen (Neu-)Aufbau ist lang. Aber auch die Erwartung der Bevölkerung nach raschen Entwicklungserfolgen gilt es zu befriedigen: Sie wollen, dass sich ihre Sicherheit verbessert, dass Investoren tätig werden, dass sich ihre Einkommen und ihre soziale Absicherung verbessern. Wir dürfen dabei die nachhaltige, langfristige Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit nicht außer Acht lassen. Aber wir müssen gleichzeitig schnelle Erfolge erzielen, müssen Leuchtturmprojekte vorantreiben. Der Aufbau von Schulen, Wasser- und Energieversorgung können solche Projekte sein. Das setzt natürlich Regierungen voraus, die selber bereit sind, verantwortlich zu handeln - Afghanistan ist ein Beispiel dafür.

eins: Und was, wenn das nicht der Fall ist?

Kortmann: In einem Land wie Simbabwe kann es nur noch um Linderung der schlimmsten Not der Menschen, um Nahrungsmittelversorgung und Verbesserung der menschenrechtlichen Situation gehen - und dies dann über Nichtregierungsorganisationen, die Kirchen, die politischen Stiftungen zu ermöglichen. Nicht mehr über reguläre staatliche Entwicklungszusammenarbeit. Die stößt an Grenzen, wenn wir es mit einem Diktator wie Mugabe zu tun haben. Einem solchen Regime muss erst einmal Einhalt geboten werden - vornweg durch die Nachbarländer und die Afrikanische Union.

eins: Es gibt keine Blaupausen, heißt es im neuen Papier; jeder Fall ist ein Einzelfall. Haben graduelle Unterscheidungen wie "hohes Governance-Niveau" und "mittleres Governance-Niveau" dann überhaupt einen praktischen Nutzen?

Kortmann: Die Unterscheidung macht Sinn. Nehmen Sie Guatemala. Dort haben Sie eine Regierung, die nicht diktatorisch ist, sondern die versucht, mit demokratischen Elementen etwas zu verbessern. Es fehlt ihr aber noch am notwendigen Instrumentarium, dies auch ausreichend zum Nutzen der Bevölkerung zu tun. Etwa bei der Umverteilung zwischen Arm und Reich - mittels eines reformierten Steuersystems. Damit Geld vorhanden ist, um zum Beispiel die Arbeits- und Ausbildungssituation von Jugendlichen zu verbessern und eine ordentliche Strafverfolgung zu gewährleisten; denn ausufernde Jugendkriminalität ist ein ernstes Problem in Guatemala. Das wäre dann ein mittleres Governance-Niveau, das es entsprechend zu fördern gilt.

Zivile und militärische Kooperationen

eins: Der Stellenwert militärischer Intervention ist im neuen Konzept nur sehr am Rande thematisiert. Das heißt, das Papier lässt die Frage offen: Wann ist der Punkt erreicht, wo zivile Mittel nicht mehr ausreichen und auch militärisch interveniert werden muss?

Kortmann: Wo die staatliche Ordnung durch militante Kräfte auseinander gerissen wird und die Sicherheit der Bevölkerung nicht mehr gewährleistet ist, da ist - mit aller gebotenen Vorsicht - die Frage zu prüfen, ob Sicherheit womöglich militärisch geschaffen werden muss. Das Beispiel Afghanistan zeigt ja, wie schwierig das ist. Die ISAF-Mission ist wichtig, um die Sicherheit der Bevölkerung und der zivilen Aufbauarbeit zu gewährleisten. Die Operation Enduring Freedom ist dagegen auf Terrorbekämpfung angelegt - und da stellen sich viele Fragen. Zum Beispiel: Dient das noch der Sicherheit der Menschen vor Ort? Oder ist gar das Gegenteil der Fall? In der Arbeitgruppe "Task Force Afghanistan" beschäftigt sich die SPD-Bundestagsfraktion, der ich ja angehöre, mit diesen Fragen sehr intensiv.

eins: Am neuen Weißbuch der Bundeswehr, das das Verteidigungsministerium vergangenes Jahr vorlegte, wurde sogleich kritisiert, es sei zu stark auf militärische Intervention fokussiert. Teilen Sie diese Auffassung: Werden die zivilen Möglichkeiten ungenügend ausgeschöpft?

Kortmann: Das Weißbuch geht in der Tat viel zu wenig auf die präventiven Handlungsmöglichkeiten ein. Zu kurz kommt auch die Frage des umfassenden Sicherheitsbegriffs, der ja mehr als nur militärische Sicherheit meint. Im Kern geht es um die Frage: Inwieweit kann eine zivile und militärische Kooperation gelingen? Das fehlt weitgehend. Das Weißbuch muss dringend weiter ausgearbeitet werden.

eins: Das Verhältnis der finanziellen Aufwendungen für das Militär und für die Entwicklungsarbeit des BMZ liegt bei rund 6:1. Ist das in Ordnung aus Ihrer Sicht? Immerhin heißt es: Gelungene zivile Prävention sei die kostengünstigste Sicherheitspolitik.

Kortmann: Wenn Sie mal sehen, was allein der militärische Afghanistan-Einsatz kostet, dann steht das in keinem Verhältnis zu den 100 Millionen Euro, die für den zivilen Aufbau bilateral zur Verfügung stehen. Aber ich will hier nicht aufrechnen. Es wäre auch ein Trugschluss zu glauben, wenn wir die Entwicklungsgelder verdoppelten, würde mehr und erfolgreicher gearbeitet. Ich stehe zum ISAF-Mandat. Aber die Aufgabe, für Sicherheit zu sorgen, muss sukzessive auf die afghanische Regierung übertragen werden. Und es muss sehr viel stärker in den Aufbau der Polizei investiert werden. Ansonsten muss es darum gehen, die Arbeit der vier beteiligten Ressorts - Auswärtiges Amt, Verteidigungsministerium, BMZ und Inneres - noch besser zu koordinieren. Und wir müssen stärker nach den Wirkungen der Instrumente fragen, die wir haben. Und uns auch eingestehen, wenn sie nicht wirken wie gedacht.

eins: Können Sie Beispiele erfolgreicher Intervention im Sinne des neuen Konzepts nennen? Wo wurden drohende Verfallsprozesse erkennbar aufgehalten?

Kortmann: Ich denke, Ruanda ist dafür ein gutes Beispiel. Das Land hat nach dem Genozid von 1994 einen bemerkenswerten Einheitsprozess in Gang gesetzt, um die tiefe Kluft zwischen Tutsi und Hutu zu überwinden. Die internationale Gemeinschaft hat - nach dem Versagen der UN beim Genozid - diesen Prozess stark gefördert. Auch Burundi ist ein Beispiel. Insgesamt gilt für die ganze Region der Großen Seen: Regionale Kooperationen zu fördern, fördert auch die Stabilität der einzelnen Länder.

eins: Würden Sie die militärische Intervention im Kongo und was dort an Entwicklungszusammenarbeit getan wird als ein gelungenes Umsetzungsbeispiel fürs neue Konzept gelten lassen?

Kortmann: Beim Militäreinsatz der Bundeswehr ging es um die Absicherung der Wahlen. Damit war die Mission erfüllt. Ansonsten sind im Kongo UN-Blauhelme stationiert. Mittel in die Zivilgesellschaft zu geben und nicht direkt in den Regierungsapparat, wie das BMZ das tut, ist dort genau richtig. Etwa indem Mittel für Demobilisierung, für Berufsbildung, für Versöhnungsarbeit eingesetzt werden. So können Menschen in ein ziviles Leben zurückfinden. Wenn die Menschen wieder in der Lage sind, sich ein Einkommen zu schaffen, werden sie auch mit dem, was die Regierung tut, zufriedener sein. Generell gilt für fragile Staaten: Die Verbesserungen müssen für jeden einzelnen Menschen erkennbar sein. Und die Geberländer müssen auf Aid Effectiveness achten - so wie es der DAC Peer Review vorsieht.

eins: Wenn wir in den Irak blicken: Könnte mit zivilen, präventionsorientierten Mitteln der drohende totale Zerfall noch gestoppt werden?

Kortmann: Hier kann ich nur hoffen, dass das Handeln des US-amerikanischen und des britischen Militärs so schnell wie möglich auf zivile Befriedung hin orientiert wird. Jeder sieht doch, dass eine rein militärische Lösung nicht möglich ist. Unter neuen Vorzeichen muss sich auch die internationale Gemeinschaft stark im zivilen Bereich und beim Wiederaufbau engagieren. Auch Deutschland. Aber erst müssen die militärischen Operationen beendet werden.

Klimawandel als Sicherheitsrisiko

eins: Welchen Stellenwert messen Sie dem Klimawandel für staatliche Stabilität oder Instabilität bei?

Kortmann: Wenn sich in der Klimapolitik nichts verändert, werden von Fachleuten 400 Millionen Umweltflüchtlinge prognostiziert. Das wird zweifellos gravierende Auswirkungen in den Ländern haben, in denen diese Menschen Zuflucht suchen; meistens sind ja auch die Zufluchtsländer arme Länder. Es ist deshalb wichtig und richtig, in der Entwicklungspolitik Anpassungsmaßnahmen an den Klimawandel zu fördern und den Einsatz regenerativer Energien und Energieeffizienz voranzubringen, wie das BMZ das tut und es mit den im kommenden Jahr aufgestockten Haushaltsmitteln noch verstärkt tun wird. Auch die Ausbeutung der endlichen Ressourcen Öl, Gas, Kohle und die Verteilung der Erlöse daraus trägt großes Konflikt- und Gewaltpotenzial in sich. Deshalb unterstützen wir die EITI-Initiative, die hier für Transparenz und gerechte Verteilung eintritt und erfolgreich wirkt.

eins: China wird im neuen Konzept nicht direkt, aber indirekt angesprochen. Von neuen Herausforderungen durch "Nicht-DAC-Akteure" ist die Rede. Was bedeutet diese chinesische Art der "Entwicklungshilfe", die sich um gute oder schlechte Staatsverfassung nicht kümmert, für eine Entwicklungszusammenarbeit nach BMZ-Muster?

Kortmann: China ist nicht namentlich erwähnt, das ist richtig. Uns ist aber an einem regelmäßigen politischen Dialog über Good-Governance-Fragen sehr gelegen. Das Land zählt für uns zu den Ankerländern, die gerade auch wichtig sind für Stabilität. Wir haben den Menschenrechts- und Rechtsstaatsdialog mit China, und der läuft besser als wir zunächst dachten. Da bewegt sich etwas. Bisher hatten wir die neuen Global Player einfach zu wenig beachtet. Wir sollten zum Beispiel auch fragen: Wo können wir mit den Chinesen in Entwicklungsländern zusammenarbeiten, gemeinsam mit ihnen Projekte auf den Weg bringen? Auch befürworte ich es sehr, dass China Mitglied der Interamerikanischen Entwicklungsbank (IDB) wird. Sonst baut das Land Parallelstrukturen auf - und das liefe einer Einbindung und Kooperation zuwider.

eins: Was kann der Zivile Friedensdienst zum Umgang mit fragilen Staaten beitragen? Im neuen Konzept wird er nicht eigens erwähnt, und es gibt ja auch Zweifel an seiner Wirksamkeit und Durchschlagkraft - etwa in Palästina und Israel.

Grenzen des Zivilen Friedensdienstes

Kortmann: Der Zivile Friedensdienst hat Chancen, aber er hat auch Grenzen. Er kann der Zusammenarbeit mit den Partnerorganisationen ein menschliches Antlitz verleihen und Kompetenzen vermitteln, die über die übliche technische Zusammenarbeit hinausgehen. Nicht zuletzt ist er ein wichtiges Lernfeld - für die Partnerorganisationen wie für die Friedensdienstler selber. Wenn beispielsweise in Guatemala Friedensdienstler in einem Exhumierungsprojekt tätig sind, so ist das ein wertvoller Beitrag zur Versöhnungs- und Trauerarbeit der Menschen dort. In anderen Bereichen - so auch im israelisch-palästinensischen Konflikt - können sie nicht die Friedensentwickler per se sein; das wäre eine überzogene Erwartung. Sie können aber wichtige kleinere Impulse setzen. Den Zivilen Friedensdienst weiter auszubauen, ist auf jeden Fall richtig.

eins: Welche Bedeutung messen Sie im Kontext der failing states der Ressort-Kohärenz bei? Bessere Abstimmung ist eine der zentralen Forderungen des Aktionsplans Zivile Krisenprävention der Bundesregierung.

Kortmann: Kohärenz des politischen Handelns ist für mich unabdingbar für den Erfolg solcher Konzepte. Entwicklungsorientierte Arbeit kann nicht Sache nur eines einzelnen Ressorts sein. Wir müssen das auf der Bundesebene, zwischen den Ressorts, absichern, und wir müssen auch die Bundesländer und ihre entwicklungspolitischen Aktivitäten einbeziehen.

eins: Läuft der Trend zu Budgethilfe nicht dem Ziel entgegen, mehr Augenmerk auf zerfallende und zerfallene Staaten zu richten? Budgethilfe ist ja eher etwas für Good Performer.

Kortmann: Das ist richtig: Für den Einsatz in fragilen Staaten ist Budgethilfe nicht geeignet. Wir können sie nur dann einsetzen, wenn es ein sauberes Rechnungswesen, eine transparente Haushaltskontrolle und eine gedeihliche Entwicklungszusammenarbeit gibt. Es ist gleichwohl ein Modell der Zukunft. Weil Budgethilfe armutsorientiert gewährt wird - und weil sie zugleich Entwicklungsländer in eine größere Eigenständigkeit entlässt. Zum alleinigen Instrument - wie sich das einige EU-Staaten vorstellen können - sollte die Budgethilfe nicht werden. Sonst blieben die fragilen Staaten wieder außen vor, anstatt sich ihrer stärker anzunehmen. Wir werden im Übrigen die Millennium-Entwicklungsziele der Vereinten Nationen nicht erreichen können, wenn wir nicht auch bei den Bad Performers ansetzen.