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Globale menschliche Sicherheit

Schnittstellen zwischen Entwicklungs- und Sicherheitspolitik

Peter J. Croll und Volker Franke

Die Friedenslage in der Welt hat sich in jüngster Zeit weiter verschlechtert, ein neuer Rüstungswettlauf ist in Gang gekommen. Doch ohne Frieden wird es auch keine nachhaltige Entwicklung geben - und ohne Entwicklung keine Sicherheit. Sicherheits- und Entwicklungspolitik sind aufeinander angewiesen, auch wenn die Spannungen zwischen beiden Politikbereichen nicht zu übersehen sind.

Mit 1.000.000.000.000 US-Dollar überschritten die Militärausgaben im Jahr 2005 zum ersten Mal deutlich die Schallgrenze von einer Billion US-Dollar. Ungefähr 2,5 Prozent des globalen Bruttoinlandprodukts wurden für Rüstung und Militär verwendet. Eine anhaltende Militarisierung spiegelt sich auch in einer raschen Zunahme von kriegerischen Auseinandersetzungen wider: Zwischen 2005 und 2006 stieg die Anzahl an Konflikten, bei denen zumindest sporadisch physische Gewalt angewendet wurde, von 91 auf 111 (vgl. BICC 2007). Obwohl der Trend zur globalen Aufrüstung in engem Zusammenhang mit den Rüstungsausgaben der USA steht, die mit 478 Milliarden US-Dollar für fast die Hälfte aller weltweiten Militärausgaben verantwortlich sind, sind in den letzten Jahren auch die Rüstungsausgaben Russlands, Indiens und Chinas rasant angestiegen.

Ein scheinbar "unvermeidbares" Wettrüsten wird von den beteiligten Staaten mit dem Argument begründet, dass neue Waffensysteme die nationale Sicherheit erhöhen, dass aber demgegenüber internationale Vereinbarungen zur Rüstungsbegrenzung diese unterminieren. Dies zeigt sich aktuell am iranischen Atomprogramm und der von den USA beabsichtigten Raketenstationierung in Osteuropa, wie auch den russischen Überlegungen, den Vertrag über die Konventionellen Streitkräfte in Europa und den Vertrag über die vollständige Abschaffung von Mittelstreckenraketen zu kündigen. Die in jüngster Zeit verstärkten Rüstungsaktivitäten einzelner Länder treiben somit die Spirale der Aufrüstung kräftig an.

Im gleichen Zeitraum betrugen die Gesamtausgaben für die globale Entwicklungszusammenarbeit (EZ) nur 106,8 Md. US-Dollar. Damit lag in den Industrieländern das Verhältnis von Militärausgaben zu den EZ-Gesamtausgaben bei 7:1. Angesichts eines solchen Ressourcen-Missverhältnisses nehmen sich die kürzlich von der Bundesregierung in Aussicht gestellten zusätzlichen zwei Mrd. Euro für die Entwicklung Afrikas wie ein Almosen aus. Die internationale öffentliche Entwicklungshilfe (ODA) ging im letzten Jahr sogar um 5,1 Prozent zurück.

Man muss sich vor diesem Hintergrund fragen, wie man den bereits begonnenen neuen Rüstungswettlauf anhalten, gleichzeitig aber nationale Sicherheit erhöhen und nachhaltige Entwicklung ermöglichen kann. Eine Antwort könnte in den in der Sicherheits- und Entwicklungspolitik jeweils verankerten Strategien, Zielsetzungen und Maßnahmen zu finden sein.

Während Militäraktivitäten meist als reaktiv einzuschätzen sind, kann man Maßnahmen der EZ als eher präventiv verstehen. Militärische Operationen tragen normalerweise entweder zur konkreten Bewältigung von Konflikten bei, oder sie sind als Reaktionen auf die Sicherheits- bzw. Rüstungspolitik vermeintlicher Gegner zu verstehen. Demgegenüber ist es Aufgabe der EZ, zur Verhinderung und zum Abbau struktureller Ursachen von Konflikten sowie zur Förderung von Mechanismen gewaltfreier Konfliktbearbeitung beizutragen. Die Sicherstellung von menschlichen Grundbedürfnissen und Frieden bildet dabei das Leitmotiv aller entwicklungspolitischen Zusammenarbeit. Sie kann konfliktpräventiv wirken.

Entwicklung braucht Sicherheit, Sicherheit braucht Entwicklung

Sowohl die Vereinten Nationen als auch die Bundesregierung sind sich einig, dass Frieden und nachhaltige Entwicklung einander bedingen und nur im Kollektiv wirklich globale integrative Sicherheit und Verbesserung der Lebensbedingungen möglich ist. Dies wird am Beispiel der Millenniumsziele und des ressortübergreifenden Aktionsplans "Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung" deutlich (Bundesregierung 2004). Letzterer ruft alle relevanten Ressorts dazu auf, aktiv und aufeinander abgestimmt zur frühzeitigen Prävention gewaltsamer Krisen und zur Förderung von Mechanismen gewaltfreier Konfliktbearbeitung beizutragen. Denn fast die Hälfte aller Konflikte flammt in den ersten fünf Jahren nach ihrer Beendigung wieder auf. Vor allem für die deutsche Entwicklungspolitik ist dies von entscheidender Bedeutung, da jedes zweite der Kooperationsländer der deutschen EZ derzeit von einem akuten gewaltsamen Konflikt betroffen ist oder sich in einer Post-Konflikt-Situation befindet. Kohärentes Zusammenspiel ist also eine "conditio sine qua non".

Da jeder Konflikt eigenen Dynamiken unterliegt und diese verstärkt, gibt es auch keine Patentlösungen zum Einsatz Frieden schaffender Maßnahmen. Unumstritten ist allerdings, dass die Entwicklungspolitik einen zentralen Beitrag zur Verhinderung und zum Abbau struktureller Ursachen von Konflikten leisten kann, und gemäß ihrem Mandat leisten müsste. Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) hat den EZ-Beitrag zu Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und Friedensförderung anhand dreier Leitlinien spezifiziert (BMZ 2005): (1) EZ hilft, strukturelle Konfliktursachen zu reduzieren und krisenhafte Eskalation frühzeitig zu verhindern; (2) EZ unterstützt gesellschaftliche und staatliche Akteure bei der gewaltfreien Konfliktbearbeitung; (3) EZ trägt dazu bei, nach Beendigung von Gewaltkonflikten Frieden zu fördern.

Auch die UN messen entwicklungspolitischen Maßnahmen zur Krisenprävention und nachhaltigen Konfliktbearbeitung verstärkt Bedeutung bei. Während des Kalten Krieges war traditionelles Peacekeeping die von der internationalen Gemeinschaft gewählte strategische Antwort auf Konfliktsituationen. Kapitel VI der UN- Charter autorisierte die "Stationierung von unabhängigen, leicht bewaffneten Eingreiftruppen nach Beendigung bewaffneter Konflikte und mit Einwilligung des Staates, auf dessen Territorium diese Einsatzkräfte stationiert sind, um einem erneuten Wiederaufflammen des militärischen Konflikts entgegenzuwirken und ein Umfeld zu erzeugen, in dem der zu Grunde liegende Disput gelöst werden kann" (Diehl 1993, S. 13). Mit dem Ende des Kalten Krieges änderten und erweiterten sich die Sicherheitsanforderungen.

Seither zeichnen sich die Zunahme von Staatszerfallsprozessen und die Intensivierung vormals latenter sozio-ethnischer, bürgerkriegsähnlicher Konflikte ab. Diese so genannten complex emergencies werden durch eine Vielzahl von Akteuren und einander überlagernder Ursachenkomplexen geprägt und ziehen ganze Regionen in Mitleidenschaft. Vor allem die Eskalationen in Angola (1992), Somalia (1993) und Ruanda (1994) verdeutlichten die Grenzen der primär auf die Beendigung der Kampfhandlungen fokussierten UN-Peacekeeping-Missionen. Angestoßen durch die "Agenda für den Frieden" (1992) des damaligen UN-Generalsekretärs Boutros Boutros-Ghali führte dieser Prozess zur Entwicklung von multidimensionalen Peacebuilding-Missionen mit umfassenden Mandaten zur militärischen und zivilen Bearbeitung der Konfliktursachen und -folgen. Im Rahmen dieses erweiterten Mandats kommt vor allem den Akteuren der EZ eine besondere Rolle bei der friedlichen Transformation struktureller Konflikte zu, insoweit sie einen substanziellen Beitrag zu den beiden Hauptaufgaben des Peacebuilding, d.h. der Verhinderung eines erneuten Ausbruchs der Kampfhandlungen sowie der Schaffung einer tragfähigen Friedensordnung, leisten können.

Konfliktnachbearbeitung durch zivil-militärische Kooperation

Seit Mitte der 1990er Jahre ist das Akronym CIMIC, als Abkürzung für Civil-Military Cooperation, mit der Diskussion um die Interaktion zwischen zivilen und militärischen Akteuren bei Auslandseinsätzen verbunden. Da Militärs zunehmend mit Organisationen der humanitären Nothilfe, der EZ und mit zivilen Verwaltungen kooperieren, andererseits aber zivile Akteure immer stärker in den Bereichen Kleinwaffenkontrolle, Demobilisierung von Ex-Kombattanten sowie der Reform des Sicherheitssektors aktiv werden, wird über die Legitimation, die Grundsätze, Reichweite und Regeln zivil-militärischer Interaktion verstärkt nachgedacht (Franke 2006; Burghardt u. Pietz 2006). Analog zum Engagement des Militärs in der zivilen Konfliktbearbeitung kann eine zunehmende sicherheitspolitische Legitimation von Entwicklungszusammenarbeit festgestellt werden.

Mit dem Schlagwort "menschliche Sicherheit" lassen sich Bestrebungen belegen, Entwicklungspolitik als zentralen Teil moderner Sicherheitspolitik zu definieren. Menschliche Sicherheit wird als entscheidende Dimension für den Frieden weltweit angesehen, denn nachhaltiger Frieden bedeutet mehr als die Abwesenheit von physischer Gewalt oder Krieg: "Ein menschenwürdiges Leben wird durch wirtschaftliche Not und Hunger, durch Intoleranz und die Angst um das tägliche Überleben gefährdet" (Stather 2003). Auf Grund eines solchen umfassenden, ganzheitlichen Ansatzes, der Sicherheit mit nachhaltiger Entwicklung verbindet, wird Krisenprävention zugleich zur Voraussetzung und Aufgabe für Entwicklungspolitik.

Angesichts des zunehmenden Verschmelzens der Aufgabenbereiche von Militär und humanitärer Hilfe sorgen sich Einrichtungen der EZ um die Qualität der Entwicklungspolitik. Militärische Einheiten seien unzureichend qualifiziert, um Entwicklungsprojekte durchzuführen und beeinträchtigten außerdem die unerlässliche Neutralität humanitärer Organisationen. Der militärische Fokus auf force protection und die Durchführung von Quick Impact Projects mit einem vergleichsweise kurzen Zeithorizont führt zu Kritik seitens ziviler Akteure. Diese sehen sich außerdem immer stärker in Konkurrenz mit dem Militärs bei der Einwerbung von Mitteln ziviler Geldgeber. Hierdurch bestehe die Gefahr, dass klassische EZ-Aufgaben, die geprägt sind von Prinzipien wie Nachhaltigkeit und local ownership, zu Gunsten von kurzfristigen sicherheitspolitischen Überlegungen zurückgestellt werden könnten. Im Extremfall können das Engagement von Militärs in zivilen Bereichen und die humanitäre Legitimation von militärischen Interventionen dazu führen, dass die Schwelle für Militäreinsätze herabgesetzt wird. Raschen militärischen Eingriffen könnte der Vorzug vor präventiv angelegten zivilen Maßnahmen zur Verhinderung und Deeskalation von Gewalt und zur Bekämpfung struktureller Konfliktursachen gegeben werden.

Genau diese Logik spiegelt sich derzeit in den fehlerhaft konzipierten und ineffektiv durchgeführten Militäreinsätzen in Afghanistan und im Irak wider. Genau diese Logik liegt dem globalen Krieg gegen den Terrorismus zu Grunde, der EZ als ein Medium betrachtet, mit dessen Hilfe man hofft, einer Radikalisierung frustrierter Teile der Bevölkerung aus Entwicklungsländern entgegen wirken zu können. Und genau diese Logik ist es, die weltweite Aufrüstung und Militarisierung weiter vorantreibt. Hier hat es bis heute die Entwicklungspolitik nicht verstanden, ein für breite Teile der Bevölkerung verständliches Gegenkonzept einzubringen.

Eine effektive Kooperation von staatlichen und nichtstaatlichen, zivilen und militärischen Akteuren im Rahmen Frieden schaffender Maßnahmen ist unerlässlich, um Konflikte nachhaltig lösen und Entwicklung vorantreiben zu können. Daher ist auch die anhaltende Debatte darüber, ob CIMIC den militärischen Auftrag unterstützt oder ob das Militär den Sicherheitsrahmen erstellt, innerhalb dessen humanitäre Hilfe und Staatsaufbaumaßnahmen geleistet werden, wenig ertragreich. Ähnlich der Frage, ob nun das Huhn oder das Ei zuerst da war, führt eine Diskussion, ob zivile Akteure militärische unterstützen oder umgekehrt, nicht weiter. Unumstritten ist jedoch, dass nur die Kombination von kohärenten zivilen und militärischen Maßnahmen dem Ziel dienen, menschliche Sicherheit zu verbessern und Nachkriegsgesellschaften zurück in friedliche und stabile Strukturen zu führen.

Handlungsoptionen

Die internationale EZ ist zunehmend gefordert, neben den Akteuren der klassischen Sicherheits- und Außenpolitik einen entscheidenden und konfliktsensitiv gestalteten Beitrag zu Friedenseinsätzen zu leisten. Wie kann die fatale Logik der Aufrüstung und nicht mehr funktionierenden Rüstungskontrolle durchbrochen werden? Wie kann die Wahrscheinlichkeit, die Millenniumsziele zu verwirklichen, erhöht werden? Wie können zivilgesellschaftliche und staatliche Akteure zusammenarbeiten, um anhaltender Not und Elend, Ausgrenzung und Marginalisierung, Perspektivlosigkeit und Verletzung der Menschenwürde entgegenzuwirken und somit den Nährboden für Gewalt, die uns alle überall treffen kann, zu verringern?

Folgende Handlungsoptionen könnten je nach Situation der internen und externen Akteure erste Schritte in diese Richtung darstellen:

• Unterstützung von Maßnahmen der praktischen Abrüstung, insbesondere Kleinwaffenkontrolle: Hierzu müssen illegale Waffen und Munition kontrolliert, eingesammelt und vernichtet werden. Denen, die sie benutzt haben, muss eine Möglichkeit zur friedlichen Integration in die Gesellschaft geboten werden, da sonst am Ende eines Konfliktes wieder ein neuer gewaltsamer Konflikt droht.

• Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration (DDR) von Ex-Kombattanten: Für eine wirksame strukturelle Transformation gewaltsamer Konflikte ist es erforderlich, dass Entmilitarisierungsmaßnahmen flankiert werden von Bemühungen um die langfristige Wiedereingliederung von Exkombattanten in die Zivilgesellschaft und die Vermittlung von beruflichen Fähigkeiten.

• Erforschung kreativer und innovativer Lösungen zur Konfliktvermeidung: Diese sollten in enger Kooperation zwischen staatlichen Akteuren, Nichtregierungsorganisationen und Forschungsinstitutionen gemeinsam vorangetrieben und komplementär zu traditioneller Rüstungskontrolle angewendet werden.

• Resource Governance: Der Auseinandersetzung um natürliche Ressourcen birgt und verstärkt die Gefahr gewaltsamer Konflikte. Effektive und transparente Mechanismen, die zu einer gerechteren Verteilung von Lasten und Einnahmen aus der Ausbeutung von Bodenschätzen und anderen Ressourcen führen, können direkt zu einer Abnahme von Konfliktrisiken beitragen. Ein effektives Beispiel hierfür ist der Kimberley-Prozess zur Regulierung des Diamantenhandels.

• Stärkung der Rolle ziviler Krisenprävention: Post-Konfliktgesellschaften sind in der Regel gekennzeichnet durch einen Rückgang von Wachstum und Investitionen, eine hohe Jugendarbeitslosigkeit, einen Anstieg der Schattenwirtschaft sowie eine Schwächung der Regierungsfähigkeit. Illegaler Waffen-, Drogen- und Menschenhandel entziehen dem Wiederaufbau Ressourcen. Dazu kommen psychosoziale Traumatisierung mehrerer Generationen, die anhaltend hohe Verfügbarkeit von Kleinwaffen und eine Zunahme von häuslicher und familiärer Gewalt. Diese desaströsen Zustände in Post-Konfliktgesellschaften sollten Grund und Antrieb genug für die Entwicklungspolitik sein, Konflikte frühzeitig zu vermeiden und zu ihrer Deeskalation aktiv beizutragen.

• Verteidigungsausgaben spielen in den Haushalten vieler Empfängerländer eine große Rolle und sollten daher in die Budgetposten eines Reformprozesses, im Sinne von Transparenz und Good Governance, einbezogen werden. Dies könnte sich präventiv auf Reduzierung des vorwiegend militärischen Ansatzes auswirken.

• Aufwertung regionaler Konfliktlösungsansätze: In den letzten Jahren haben neben dem Rat der Afrikanischen Union für Frieden und Sicherheit auch regionale Organisationen in Afrika südlich der Sahara systematische Ansätze zu Krisenprävention und Konfliktmanagement auf regionaler Ebene verankert. Diese Bemühungen der Regionalorganisationen sollten international unterstützt werden, um Mechanismen herauszubilden, mit denen Regionalkonflikte auch regional verhütet werden können.

• Sicherheitssektorreform: Wenn Sicherheit als Voraussetzung von Entwicklung angesehen wird, dann ist insbesondere in Post-Konflikt-Situationen der Aufbau bzw. die Reform des Sicherheitssektors vorrangig zu behandeln, um strukturelle Ursachen von Krisen, Konflikten und Unsicherheit nachhaltig zu bekämpfen. Hierbei geht es vor allem darum, die rechtlichen Voraussetzungen und politischen Steuerungs- und Kontrollmechanismen zu schaffen und staatliche Institutionen aufzubauen sowie zivilgesellschaftliche Selbstorganisations- und Kooperationsfähigkeit auszubilden.

• Friedensentwicklung: In internationalen Friedensmissionen müssten entwicklungspolitische Fragen ein größeres Gewicht erhalten, um die Nachhaltigkeit der Ergebnisse in den Vordergrund des Wiederaufbaus zu stellen. Das setzt natürlich auch eine andere Mittelallokation für solche Einsätze voraus. Eine großzügigere Finanzierung der neu gebildeten Peacebuilding Commission der UN sollte daher zügig vorangetrieben werden, da diese sich explizit und kontinuierlich mit Problemen des Staatszerfalls sowie mit Konfliktprävention und -nachsorge befasst, bislang aber finanziell und personell erschreckend unterbesetzt ist.

Eine Präventionsdividende

Sicherheit und Entwicklung bedingen einander. Dennoch befinden sich beide Politikbereiche in einem ständigen Spannungsfeld, vor allem wenn es um die Allokation geringer Ressourcen geht. Natürlich gibt es keine Blaupausen für Handlungsempfehlungen. Welche der oben erwähnten Handlungsoptionen gewählt werden können, hängt von der angestrebten Intervention und den individuellen Rahmenbedingungen des jeweiligen Partnerlandes ab.

Bei der steigenden Bedeutung der Übertragung von Haushaltsmitteln an Empfängerländer durch die Geberländer spielen Haushaltsdiskussionen eine immer stärkere Rolle. Ein Problembereich hierbei sind die Verteidigungsausgaben. Die Verstärkung der programmorientierten Gemeinschaftsfinanzierung (PGF) und die Geberharmonisierung waren zentrale Themen zwischen Geberländern und den Partnerländer des Südens in der Erklärung von Paris über die Steigerung der Wirksamkeit von EZ (März 2005). Man hat in Paris vereinbart, dass Geberbeiträge komplementär, länderspezifisch und nachfrageorientiert ausgestaltet werden und zum existierenden System im jeweiligen Partnerland passen müssen. Die Offenlegung der Militärausgaben darf bei einer transparenten entwicklungspolitischen Kooperation kein Tabuthema sein.

In der Prävention von Konflikten oder dem Wiederaufbau nach dem Ende von gewaltsamen Konflikten entstehen besondere Herausforderungen für eine nachhaltig auf Frieden ausgerichtete Gesellschaft. Neben den Maßnahmen zur Wiedereingliederung der Kombattanten müssen sich alle gesellschaftlichen Kräfte an der Herstellung von Rechtssicherheit beteiligen, um eine Situation "nach dem Konflikt ist vor dem Konflikt" zu vermeiden. Die EZ kann hier mit innovativen Instrumentarien staatliche und zivilgesellschaftlichen Kräfte darin unterstützen, Eskalationen frühzeitig zu erkennen und gewaltsame Konflikte zu vermeiden. Es könnte überlegt werden, ob Länder, die die oben beschriebenen Maßnahmen zur Krisenprävention erfolgreich einsetzen, eine Präventionsdividende vergleichbar mit der Friedensdividende erhalten. Für die erfolgreich auf Prävention ausgerichteten Maßnahmen könnten besondere Anreize geschaffen werden.

Literatur

Bonn International Center for Conversion BICC (2007): Jahresbericht 2006/2007, Bonn.

Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) (2005): Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und Friedensförderung in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit, Berlin.

Bundesregierung (2004): Aktionsplan Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung, Berlin.

Burghardt, Diana und Pietz, Tobias (2006): Handreichung Themenbereiche und Konfliktfelder zivil-militärischer Beziehungen, BICC, Bonn.

Diehl, Paul (1993): International Peacekeeping. Baltimore.

Franke, Volker (2006): The Peacebuilding Dilemma: Civil-Military Cooperation in Stability Operations, in: International Journal of Peace Studies, Vol. 11, Nr. 2, S.5-25.

Stather, Erich (2003): Die Bedeutung der Entwicklungspolitik als moderne Sicherheitspolitik, Rede in der Bundesakademie für Sicherheitspolitik (BAKS), vgl. www.bmz.de/de/presse/reden/stather/rede20030526.html.

Peter Johannes Croll leitet seit 2001 als Direktor das Internationale Konversionszentrum in Bonn - Bonn International Center for Conversion - BICC, das als unabhängiges, gemeinnütziges Zentrum Frieden und Entwicklung fördert.

Dr. Volker Franke ist seit 2006 Forschungsleiter des BICC.