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Food Aid Convention

Nahrungsmittelhilfe muss umfassend reformiert werden

Von Michael Windfuhr

Nahrungsmittelhilfe ist seit Jahrzehnten heftig umstritten. Von Nichtregierungsorganisationen wurde sie immer wieder scharf kritisiert, da sie häufig eher dem Absatz von Agrarüberschüssen aus den Industrieländern diente als der Not- und Katastrophenversorgung in den Ländern des Südens. Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung hatte - angeregt und unterstützt von der Diakonie Katastrophenhilfe und der Deutschen Welthungerhilfe - im Mai 2007 alle beteiligten Parteien zu einer Expertenkonferenz nach Berlin eingeladen, um die zukünftige Regelung der Nahrungsmittelhilfe zu diskutieren (vgl. www.foodaid2007.de).

Die derzeit gültige Nahrungsmittelhilfekonvention wurde Anfang Juni um ein weiteres Jahr verlängert, d.h. Neuverhandlungen müssen 2008 beginnen. Die an der Berliner Konferenz beteiligten Nichtregierungsorganisationen sehen darin eine Chance, die Nahrungsmittelhilfe qualitativ neu zu organisieren und an den Prinzipien des Rechts auf Nahrung zu orientieren. Es geht darum, eine neue Architektur der Ernährungssicherheit bei den Vereinten Nationen zu entwickeln.

Nahrungsmittelhilfe zählt in vielen Not- und Katastrophensituationen zu den wichtigen Reaktionsmechanismen - allerdings nur dann, wenn sie richtig eingesetzt wird. Zu häufig war die Vergabe von Nahrungsmittelhilfe in der Vergangenheit durch agrarpolitische Interessen bestimmt. Die Lieferungen dienten einigen Geber-Ländern zum Abbau der Agrar-Überschüsse. Weizen aus Frankreich oder Mais aus den USA wurden auf den Märkten der Empfängerländer verkauft. Mit den Erlösen konnten die Regierungen der Empfängerländer ihre Haushaltseinnahmen verbessern. Vor allem in den USA sind auch nichtstaatliche Organisationen an dem Geschäft beteiligt. Sie erhalten von der US-Regierung Nahrungsmittelhilfe geschenkt, die sie anschließend auf den Binnenmärkten der Entwicklungsländer verkaufen. Mit dem Erlös können sie ihre eigenen Entwicklungsprojekte finanzieren. Doch die Verkäufe von Nahrungsmittelhilfe waren für die Bauern aus Entwicklungsländern oft ruinös, da sie in Konkurrenz mit den Erzeugnissen der lokalen Bauern traten. Nahrungsmittelhilfe ist zudem kaum an die Essgewohnheiten der Empfänger angepasst.

Auch hat sich die Nahrungsmittelhilfe bisher als untauglicher Krisenmechanismus erwiesen: Immer wenn die Getreidepreise stiegen und die verfügbare Getreidemenge auf dem Weltmarkt zurückging, stand weniger Überschussgetreide für die Nahrungsmittelhilfe zur Verfügung; und immer dann, wenn die Preise niedrig waren und hohe Getreidemengen produziert wurden, gab es große Mengen für die Nahrungsmittelhilfe. Bei der Neuverhandlung der Nahrungsmittelhilfekonvention muss also ein Mechanismus für bindende Lieferzusagen gefunden werden, der sicherstellt, dass gerade in Jahren schlechter Ernten und hoher Preise die Nahrungsmittelhilfe nicht ausgeht. Bislang bleibt es auch folgenlos, wenn ein Land den Lieferverpflichtungen einmal nicht nachkommt.

Die Kritik an der Nahrungsmittelhilfe, die NROs vorgebracht haben, hat bereits zu ersten Veränderungen an der Nahrungsmittelhilfekonvention geführt, vor allem aber auch die Praxis der Nahrungsmittelhilfe verändert. Einige Geber haben beschlossen, lokal oder regional aufgekauften Nahrungsmitteln den Vorrang zu geben. Bei der EU machen lokal aufgekaufte Nahrungsmittel inzwischen 92 Prozent der Nahrungsmittelhilfe aus.

Die derzeitige Nahrungsmittelhilfekonvention (Food Aid Convention FAC) ist ein Abkommen zwischen den 23 traditionellen Geberländern der Nahrungsmittelhilfe. Empfängerländer wie auch die Zivilgesellschaft sind nicht beteiligt, selbst die mit der Durchführung der Nahrungsmittelhilfe befassten internationalen Organisationen wie das Welternährungsprogramm können nur auf Einladung teilnehmen.

Auf zivilgesellschaftlicher Ebene ist ein neuer Kreis von Organisationen entstanden, der sich für eine qualitativ neue Nahrungsmittelhilfekonvention einsetzt, der "Transatlantic Food Aid Dialogue" (TAFAD). TAFAD umfasst derzeit 17 europäische und nordamerikanische Nothilfeorganisationen. Aus Deutschland sind die Welthungerhilfe und die Diakonie Katastrophenhilfe beteiligt. Die zivilgesellschaftlichen Akteure fordern, die Nahrungsmittelhilfe im Rahmen einer umfassenden Ernährungssicherungsarchitektur bei den Vereinten Nationen organisatorisch neu aufzustellen. Grundlage dieser Architektur sollten die freiwilligen Leitlinien zur Umsetzung des Rechts auf Nahrung sein, die im November 2004 bei der FAO angenommen wurden. Zwei der Leitlinien beschreiben auch Mindeststandards für die Nahrungsmittelhilfe und die Not- und Katastrophenvorsorge.

"Berlin Consensus"

Seit der Berliner Konferenz wird in verschiedenen Foren, in der EU oder beim Welternährungsprogramm, von einem "Berlin Consensus" gesprochen, der folgende Elemente umfasst:

• Das zukünftige Nahrungsmittelhilferegime muss problemorientiert sein - und nicht mehr instrumentenorientiert.

• Das Regime muss eine umfassende Tool Box an Instrumenten umfassen, in der direkte Nahrungsmittelhilfe aus dem Herkunftsland nur ein Instrument ist, das nur unter ganz strengen Regeln eingesetzt werden soll. Zur Tool Box sollen auch neue Formen der Nothilfe gehören, wie direkte Geldtransfers an Betroffene.

• Der institutionelle Rahmen der alten Nahrungsmittelhilfekonvention muss verlassen werden: Notwendig ist es, ein neues institutionelles Dach zu finden und, wenn möglich, den Rahmen der gesamten Konvention zu erweitern in Richtung einer umfassenderen "Food Assistance Convention".

Michael Windfuhr leitet das Team Menschenrechte des Diakonischen Werkes der EKD.