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Kompetenzgerangel, Desinteresse und mangelnde Kohärenz

Defizite bei der Erarbeitung einer EU-Kinderrechtstrategie

Klaus Heidel

Weitgehend unbeachtet von der Öffentlichkeit und im Windschatten des G8-Gipfels von Heiligendamm fand Anfang Juni in Berlin ein europäisches Treffen zu Kinderrechten statt. Dieses Treffen hätte eine entscheidende Etappe auf dem Weg der Europäischen Union zu einer kohärenten, globalen und umfassenden Kinderrechtsstrategie werden können, doch die knappe Vorbereitungszeit, die unzureichende Beteiligung von europäischen Kinderrechtsorganisationen und eine thematische Engführung verhinderten dies. Übereilt scheint auch die für Juli angekündigte Verabschiedung eines Aktionsplanes über Kinderrechte in den EU-Außenbeziehungen durch die Kommission der EU zu sein, denn weder das europäische noch nationale Parlamente oder gar Kinderrechtsorganisationen wurden an der Erarbeitung des Aktionsplanes beteiligt.

EU will Kinder besser vor Gewalt schützen. Europäisches Forum soll sexuellen Missbrauch bekämpfen", so oder ähnlich waren die wenigen Pressemeldungen überschrieben, die über das Treffen in Berlin berichteten, zu dem der Vizepräsident der EU-Kommission Franco Frattini, verantwortlich für den Bereich "Justiz, Freiheit und Sicherheit", und Bundesjustizministerin Brigitte Zypries eingeladen hatten. Beide sowie Interpol-Generalsekretär Ronald K. Noble sprachen sich engagiert gegen den sexuellen Missbrauch von Kindern und insbesondere gegen Kinderpornographie im Internet aus. Neues aber boten sie den über 200 Zuhörenden nicht.

Sie umgingen auch eine scharfe Kontroverse, die im Vorfeld über Status und Agenda des Treffens ausgebrochen war. Während Frattini und Zypries das Berliner Treffen als konstituierende Sitzung eines "Europäischen Forums für die Rechte des Kindes" werteten, bestanden europäische Kinderrechtsorganisationen und -netzwerke (1) darauf, dass dieses Treffen lediglich ein Arbeitstreffen sein könne, das die Einsetzung eines solchen Forums vorbereite. Daher auch dürften im Mittelpunkt des Berliner Treffens nicht inhaltliche Diskussionen über Einzelthemen stehen, vielmehr komme es darauf an, das gesamte Themenspektrum der geplanten EU-Kinderrechtsstrategie zu identifizieren. Eine thematische Engführung aber verdecke die notwendige Breite der in Erarbeitung befindlichen Kinderrechtsstrategie, lasse die Funktion des "Europäischen Forums" nicht deutlich werden und sende daher falsche Signale in die Öffentlichkeit. Die dünne Berichterstattung über das Berliner Treffen schien diese Bedenken zu bestätigen.

EU-Kinderrechtsstrategie: umfassender Anspruch

Denn sie machte nicht deutlich, dass die EU-Kommission dem vor Jahresfrist avisierten "Europäischen Forum" eine herausragende Rolle bei der Erarbeitung und Umsetzung einer umfassenden europäischen Kinderrechtsstrategie zuwies, die ihrerseits in ihrer (potenziellen) Bedeutung kaum überschätzt werden kann. Denn laut Mitteilung der EU-Kommission vom 4. Juli 2006 (2) solle die künftige europäische Kinderrechtsstrategie

• eine Langzeitstrategie sein,

• alle Politikbereiche der EU - von der Sozial- bis hin zur Außenhandelspolitik - umfassen,

• sowohl die Binnenverhältnisse in der EU als auch globale Zusammenhänge in den Blick nehmen,

• von der Unteilbarkeit der Rechte des Kindes ausgehen,

• ein Mainstreaming der Kinderrechte gewährleisten und

• weltweit für eine relevante Beteiligung von Kindern und Jugendlichen an der Erarbeitung und Umsetzung von Maßnahmen der EU Sorge tragen.

"Bei allen internen und externen EU-Maßnahmen müssen die Kinderrechte gemäß den Grundsätzen des EU-Rechts geachtet werden und uneingeschränkt den Prinzipien und Bestimmungen des UN-Übereinkommens über die Rechte des Kindes und anderen internationalen Rechtsinstrumenten entsprechen" (3), so der umfassende Anspruch. In diesem Sinne kündigte die Kommission eine "Bewertung der Wirkung der bestehenden EU-Maßnahmen mit Bezug zu Kinderrechten" für den Zeitraum 2007/2008 und eine "Berücksichtigung der Kinderrechte bei der Ausarbeitung von legislativen und nicht-legislativen Maßnahmen der EU, die Auswirkungen für Kinder haben können" (ab 2007) an (4).

Vorgesehen sind weiter die Erarbeitung eines Aktionsplanes zum Thema Kinder in der Entwicklungszusammenarbeit, die Vorlage einer Studie über die Auswirkungen der internen und externen Politik der EU auf die Rechte des Kindes (noch 2007), die Erarbeitung eines Grünbuches (2008) und eines Weißbuches, das die Kinderrechtsstrategie entfalten solle (2009).

"Europäisches Forum": umfassendes Mandat

Alle diese Maßnahmen sollen vom "Europäischen Forum für die Rechte des Kindes" kritisch begleitet werden. Als zweimal im Jahr tagendes Beratungs-, Planungs- und Monitoring-Instrument habe es laut EU-Kommission die Aufgabe, die EU bei allen die Rechte des Kindes betreffenden Maßnahmen zu beraten und die Transparenz politischer Entscheidungsprozesse zu fördern. Besondere Bedeutung wird das Forum nicht zuletzt als Ort breiter zivilgesellschaftlicher Beteiligung unter Einschluss von Kindern und Jugendlichen erhalten.

Die Einsetzung eines solchen Forums - wird sie denn ernsthaft betrieben - betritt nach Ansicht von Kinderrechtsorganisationen Neuland. Daher auch müssten Mandat, Zusammensetzung, Struktur und Arbeitsweise in einem breiten Konsultationsprozess unter Beteiligung von NRO, dem UN-Ausschuss für die Rechte des Kindes (5), UNICEF und Kindern und Jugendlichen verabredet und dürften keinesfalls einseitig von der EU-Kommission festgelegt werden.

Ein solcher Konsultationsprozess brauche aber - so die Einschätzung der NRO - ausreichend Zeit, schon allein deshalb, weil viele sehr unterschiedliche Akteure beteiligt werden müssten, nämlich: Institutionen der EU, Europarat, Regierungen und Parlamente der EU-Mitgliedsstaaten, internationale Organisationen wie das "UN-Committee on the Rights of the Child", die ILO etc., NRO aus der EU, NRO aus dem Süden, Kinder und Jugendliche aus der EU und Kinder und Jugendliche aus dem Süden.

Kinderrechtsstrategie nicht ernst genommen?

Angesichts dieser Erfordernisse sei es unmöglich, das Berliner Treffen als konstituierende Sitzung des "Europäischen Forums" zu werten, denn die Vorbereitungszeit sei viel zu knapp gewesen, die Einladung zu kurzfristig erfolgt und die Zivilgesellschaft an der Vorbereitung nicht beteiligt worden.

Doch der Vizepräsident der EU-Kommission und die Bundesjustizministerin bestanden darauf, dass das Berliner Treffen durchaus die konstituierende Sitzung des Forums sei und sich deshalb auch auf die Diskussion eines Einzelthemas konzentrieren könne. Bereits dies ließ bei den in Berlin anwesenden NRO-Vertreterinnen und Vertretern den Verdacht aufkommen, von der EU-Kommission und der Bundesjustizministerin ebenso wenig ernst genommen zu werden wie die gesamte Kinderrechtsstrategie.

Jedenfalls hat die Kommission bisher nicht allzu viel unternommen, um ihre breit angelegte und sehr ambitiöse Mitteilung angemessen umzusetzen und zu dem zu machen, was sie sein könnte, zu einem menschenrechtspolitischen Meilenstein nämlich (6). In diesem Lichte mag es durchaus symbolische Bedeutung haben, dass Frattini in Berlin lieber Allgemeinplätze über den sexuellen Missbrauch von Kindern vortrug als sich Gedanken darüber zu machen, was denn ein wirkliches Mainstreaming von Kinderrechten bedeuten könnte.

Mainstreaming mit Sprengkraft

Ein solches Mainstreaming würde erhebliche Sprengkraft bergen. Rechtfertigte es doch zum Beispiel die Forderung, die zurzeit verhandelten "Economic Partnership Agreements" (Wirtschafts-Partnerschaftsabkommen/EPAs) einer kinderrechtlichen Prüfung zu unterziehen und zu fragen, wie sich die EPAs auswirken auf Kinderarmut. Oder: Unter Berufung auf die Mitteilung der EU-Kommission über die Erarbeitung einer Kinderrechtsstrategie kann gefordert werden, dass Privatisierungen im Bildungsbereich dann zu unterbleiben haben, wenn dadurch die Rechte des Kindes bedroht würden. Oder: In der Logik dieser Mitteilung der Kommission liegt eine grundsätzliche Neuausrichtung der EU-Migrationspolitik.

Auf dieser Linie schien die Ankündigung des EU-Handelskommissars Peter Mandelson vom 11. Juni 2007 zu liegen, dass sich die Kommission verpflichtet fühle, "die Konsistenz zwischen der EU Handelspolitik und der Verpflichtung, die Kinderrechte zu schützen und zu fördern, zu gewährleisten". Doch der im April vorgelegte Entwurf eines Aktionsplanes über Kinderrechte in den Außenbeziehungen macht deutlich, was dies lediglich bedeuten solle - dass nämlich die Kommission die Unterstützung von Initiativen zur Einführung von Warenzeichen für Produkte ohne Kinderarbeit prüfen wolle und dass die Einhaltung der Kernarbeitsnormen als Kriterium in das Allgemeine Präferenzsystem aufgenommen und dabei finanzielle Anreize zur Einhaltung der Normen geschaffen werden sollen. Eine Überprüfung der gesamten EU-Handelspolitik in kinderrechtlicher Perspektive ist also nicht vorgesehen, obgleich sie ein wichtiger Beitrag zum Mainstreaming der Rechte des Kindes wäre.

Pflichtübungen und Defizite

Auch sonst zeigen sich ein Jahr nach der Verabschiedung der Kommissionsmitteilung über die geplante Kinderrechtsstrategie Defizite: Auffällig ist zunächst das politische Desinteresse. Nur das Europaparlament hat in den letzten Monaten einen breiten Beratungsprozess gestartet. Die nationalen Parlamente und Regierungen aber beschränkten sich - wenn überhaupt - auf Pflichtübungen. Manche Mitgliedsländer bezweifelten gar das Recht der Kommission, eine derart umfassende und politisch brisante Strategie erarbeiten zu dürfen.

Wie sehr das Vorhaben im Kompetenzgerangel der nationalen und europäischen Institutionen Schaden nehmen könnte, wurde im März 2007 deutlich, als das Auswärtige Amt plötzlich und ohne Bezug zur geplanten EU-Kinderrechtsstrategie ankündigte, einen Entwurf von EU-Leitlinien "Schutz und Förderung der Kinderrechte" noch während der deutschen Ratspräsidentschaft vorlegen zu wollen. Bei einem ersten Arbeitstreffen im Auswärtigen Amt legten deutsche Kinderrechtsorganisationen Wert darauf, dass solche Leitlinien in einem Zusammenhang mit der EU-Kinderrechtsstrategie stehen müssten. Diese Ansicht scheint sich inzwischen durchgesetzt zu haben.

Dennoch lässt aufhorchen, dass das Auswärtige Amt zunächst seine Initiative ohne Rücksprache mit anderen Bundesministerien startete - und damit dem Bundesjustizministerium hinsichtlich der Vorbereitung des Berliner Treffens vom 4. Juni ein schlechtes Vorbild gab. Denn auch das Justizministerium griff Frattinis Bitte, ein Forum in Berlin noch unter der deutschen Ratspräsidentschaft durchzuführen, ohne ausreichende Rücksprache mit anderen Ministerien auf.

Mangelnde Kohärenz

Da aber die Erarbeitung und Umsetzung der EU-Kinderrechtsstrategie die Arbeitsbereiche von nicht weniger als fünf Bundesministerien in der einen oder anderen Weise berührt (7), erfordert das Kohärenzgebot eine Kooperation, ohne die die Kinderrechtsstrategie ihren Anspruch als Querschnittstrategie nicht wird einlösen können. Doch eine Abstimmung dieser Ministerien im Blick auf die EU-Kinderrechtstrategie hat es bisher nicht einmal ansatzweise gegeben.

Auch der Umstand, dass die Kommission das Europäische Parlament nicht an der Erarbeitung des Aktionsplanes über Kinderrechte in der Entwicklungszusammenarbeit beteiligte, weist auf Kohärenzdefizite hin. Dies ist auch deshalb bedenklich, weil der Aktionsplan für den Zeitraum 2007 bis 2013 haushaltsrelevante Vorgaben macht. Auch deshalb übrigens müssten sich nationale Parlamente mit diesem Aktionsplan auseinandersetzen - in der Regel wissen die Mitglieder der Entwicklungsausschüsse der nationalen Parlamente aber nicht einmal, dass dieser Aktionsplan unmittelbar vor seiner Verabschiedung steht.

Wie werden die Kinder beteiligt?

Nicht zuletzt ist zwischen Kommission und NRO strittig, wie eine zivilgesellschaftliche Beteiligung auszusehen habe. So sollten ursprünglich NRO im Europäischen Forum für die Rechte des Kindes nur mit zehn von 100 Sitzen (ohne die Sitze für Kinder und Jugendliche) vertreten sein. Inzwischen räumt die Kommission fünfzehn Sitze für NRO ein - diese aber fordern mindestens je einen Sitz pro EU-Mitgliedsland.

Offen ist weiter, wie Kinder und Jugendliche aus der EU oder gar zivilgesellschaftliche Akteure sowie Kinder und Jugendliche aus dem "Süden" beteiligt werden sollen. Letzteres ist natürlich nur indirekt möglich, angesichts des globalen Anspruches der EU-Kinderrechtsstrategie aber erforderlich.

Angesichts solcher Defizite müssen sich zivilgesellschaftliche Akteure und Parlamente in EU-Mitgliedsländern unbedingt mit den nächsten Schritten auf dem Weg zu einer EU-Kinderrechtsstrategie auseinandersetzen. Die Zeit drängt, soll doch in Kürze mit dem Aktionsplan über Kinderrechte in den EU-Außenbeziehungen ein weiteres Kernelement der angestrebten Strategie verwirklicht werden. Dieser Aktionsplan und das nächste Treffen des Europäischen Forums im November 2007 werden eine Nagelprobe dafür sein, ob die Kommission ihren eigenen Anspruch Ernst nimmt.


Klaus Heidel ist Mitbegründer und Mitarbeiter der "Werkstatt Ökonomie" in Heidelberg und u.a. Koordinator des Deutschen NRO-Forums Kinderarbeit und Leiter der Arbeitsgruppe Kinderarbeit der NGO "Group for the Convention on the Rights of the Child", einem weltweiten Zusammenschluss von rund 70 Kinderrechtsorganisationen mit Sitz in Genf.

 

Anmerkungen

1) Auf europäischer Ebene sind zum Beispiel das "European Children's Network" (EURONET) mit 31 Mitgliedsorganisationen sowie die eigens zur Begleitung der Erarbeitung der EU-Kinderrechtsstrategie gebildete NGO "Action Group on the EU's Child Rights Strategy" (CRAG) mit acht NRO und Netzwerken als Mitglieder, auf deutscher Ebene die "National Coalition für die Umsetzung der UN-Kinderrechtsorganisationen" mit rund 100 Mitgliedern und das Deutsche NRO-Forum Kinderarbeit mit sechs Trägerorganisationen zu nennen.

2) Kommission der Europäischen Gemeinschaften (2006): Mitteilung der Kommission im Hinblick auf eine EU-Kinderechtstrategie, Brüssel (KOM[2006] 367 endgültig). Diese Mitteilung ist in sich durchaus ambivalent - so zeichnen sich einige Passagen durch eine klare kinderrechtliche Perspektive aus, andere Stellen aber sind begrifflich bemerkenswert unscharf (so wird einmal nicht präzise Unterschieden zwischen "Interessen und Bedürfnissen" und Rechten des Kindes). Trotz deutlicher Mängel ist sie aber das umfassendste und weit reichendste kinderrechtliche Dokument der EU.

3) A.a.O., S. 9.

4) Ebda.

5) Die EU-Kommission hatte zunächst den UN-Ausschuss für die Rechte des Kindes an den Überlegungen zur Erarbeitung einer EU-Kinderrechtsstrategie in keiner Weise beteiligt. Erst auf Drängen deutscher NRO wurde der frühere Ausschussvorsitzende, der niederländische Völkerrechtler Prof. Dr. Jaap Doek, von Frattini und Zypries um die Moderation eines Panels im Rahmen der Veranstaltung am 4. Juni in Berlin gebeten.

6) Bisher sind nennenswerte konkrete Schritte nur im - politisch nicht strittigen - Bereich der Verbrechenskämpfung erfolgt: im Mai 2007 verabschiedete die Kommission ihre Mitteilung "Eine allgemeine Politik zur Bekämpfung der Internetkriminalität", mit Anbietern von Kreditkarten und Zahlungsdienstleistungen nahm sie einen "Dialog" zur Unterbindung von Kinderpornographie im Internet auf und richtete eine Hotline mit EU-einheitlicher Rufnummer für vermisste Kinder ein, um die wichtigsten Maßnahmen zu nennen.

7) Es sind dies: (1) Auswärtiges Amt (Arbeitsstab Menschenrechte), (2) Bundesministerium der Justiz, (3) Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (zuständig für europäische Jugendpolitik und die Umsetzung des Nationalen Aktionsplanes für ein kindergerechtes Deutschland), (4) Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (im Blick auf die Kinderrechte in der Entwicklungszusammenarbeit) und (5) Bundesministerium für Arbeit und Soziales (im Blick auf Zuständigkeiten der Internationalen Arbeitsorganisation etwa hinsichtlich von Kinderarbeit).