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Keine Abwärtsspirale

Transnationale Unternehmen in Afrika sorgen für vergleichsweise gute Arbeitsbedingungen

Markus Demele

Als im Juni die Welt nach Heiligendamm schaute, erwartete man neben Vereinbarungen zum Klimaschutz vor allem eins - eine Zahl. Wie hoch würde die Hilfe für Afrika ausfallen, würden die Staats- und Regierungschefs ihre Zusagen von Gleneagles 2005 einhalten oder nicht? Ganz gleich wie man das Ergebnis dieses Gipfels bewerten mag, einige wichtige Passagen des Abschlussdokuments "Wachstum und Verantwortung in Afrika" wurden in der Öffentlichkeit kaum rezipiert. Unter anderem geht es darin um die Förderung von Investitionen in Afrika. Neben der öffentlichen Entwicklungshilfe ermutigt man die Unternehmen, ihre Investitionen zu erhöhen. Solchen Aufrufe zu verstärkten Investitionen afrikanischer Unternehmen in ihren eigenen Ländern und auch Transnationaler Unternehmen (TNU) wurde bisher kaum gefolgt.

Während in der Öffentlichkeit im Allgemeinen die Arbeitsplatzverlagerungen (Offshoring) von Unternehmen aus den Industrieländern in so genannte Billiglohnländer als Folge der Globalisierung beklagt und Befürchtungen aller Art geäußert werden, scheint dieses Fortschreiten der internationalen Arbeitsteilung an Afrika völlig vorbei zu gehen. Ein Gradmesser für das Engagement der TNU in verschiedenen Ländern sind die Ströme ausländischer Direktinvestitionen (FDI). Solche Kapitalströme sind grenzübergreifende Investitionen von Unternehmen mit dem Ziel, neue Betriebsstätten im Ausland aufzubauen oder bestehende Firmen aufzukaufen bzw. sich an ihnen zu beteiligen. Im Vergleich zum Vorjahr sind 2005 die ausländischen Direktinvestitionszuströme weltweit um 29 Prozent angestiegen und lagen bei 916 Milliarden US-Dollar - Tendenz steigend.

Schaut man auf die Zuwachsraten der letzten Jahre, dann sieht das Bild für Afrika im Ganzen sogar noch positiver aus. Um satte 78 Prozent stiegen die Direktinvestitionen auf 31 Milliarden US-Dollar im Jahr 2005 und damit stärker als in anderen Entwicklungsregionen. Doch bei den absoluten Zahlen und den Anteilen an den ausländischen Direktinvestitionen weltweit, schneidet Afrika sehr schlecht ab. Gerade mal drei Prozent der weltweiten FDI entfielen auf Afrika. Umgerechnet auf die Pro-Kopf-Investitionen liegen afrikanische Staaten mit 34 US-Dollar weit hinter den anderen Entwicklungsländern (64 US-Dollar pro Kopf). Zudem engagieren sich die TNU regional sehr verschieden. Das "fDi-Magazine" präsentierte auf der Grundlage einer Umfrage bei Unternehmen, Entwicklungsexperten und Regierungen "The African countries of the future". Den Spitzenplatz belegte erwartungsgemäß Südafrika als Gewinner in den Bereichen Wachstumspotenzial, Infrastruktur, Human Resources und Lebensqualität.

Kapital-Zufluss für rohstoffreiche Länder

Aber auch Tunesien, Ghana, Tansania, Ägypten, Algerien und Nigeria konnten die Jury überzeugen. Ähnlich gestalten sich folglich die Investitionen der TNU in Afrika. Mehr als zwei Drittel der ausländischen Kapitalzuflüsse gehen in die Top-Fünf-Empfängerländer, während 34 afrikanische Staaten Jahr für Jahr jeweils weniger als 100 Millionen US-Dollar an ausländischen Direktinvestitionen erhielten. Betrachtet man, in welche Branchen und Sektoren das Kapital fließt, ist zu erkennen, dass es gerade die rohstoffreichen Länder auf die Spitzenplätze schaffen.

Vor allem die steigenden Rohstoffpreise der vergangenen Jahre sind für die wachsenden Investitionszuflüsse verantwortlich. Durch Investitionen in Ölgewinnung und den Abbau von Edelmetallen gehen die Gelder in erster Linie in den primären Sektor. Allerdings gewinnen auch Dienstleistungen zunehmend an Bedeutung.

Die Bestandaufnahme zeigt: Im Vergleich zu Asien, Lateinamerika oder Osteuropa engagieren sich Transnationale Unternehmen kaum in afrikanischen Ländern. Und wenn sie es tun, geht es primär um die Ausbeutung der natürlichen Ressourcen und nicht um die Errichtung neuer Produktionsanlagen.

Arbeitsbedingungen - kein "race to the bottom"

Immer wieder wird davon berichtet, wie die großen Transnationalen Konzerne, darunter nicht selten bekannte Markenhersteller, Arbeiter in Entwicklungsländern, auch in afrikanischen Staaten, ausbeuten und unter unwürdigen Arbeitsbedingungen Produkte für die Konsumenten in den Industriestaaten fertigen lassen.

Besonders in den USA haben sich in den letzten Jahren erfolgreich "Anti-Sweatshop"-Initiativen etabliert, die sich für faire Arbeitsbedingungen in amerikanischen Unternehmen in Entwicklungs- und Schwellenländer einsetzen. Die wissenschaftliche Aufarbeitung des Zusammenhangs von transnationaler Produktion, ausländischen Direktinvestitionen und deren Einfluss auf die Arbeitsbedingungen steht jedoch erst am Anfang. Drusilla Brown von der Tufts University in Massachusetts hat mit Kollegen die Vielzahl regionaler und branchenbezogener Einzelstudien in ein kohärentes Gesamtbild gebracht, welches die viel gescholtenen TNU in ein deutlich positiveres Licht rückt. So scheint das befürchtete "race to the bottom", die Abwärtsspirale von Arbeitsbedingungen und Umweltstandards im Werben der Länder um Investitionen von Unternehmen, nicht stattzufinden.

Die empirischen Studien zeigen, dass TNU in den Entwicklungsländern in ihren Tochterfirmen durchschnittlich höhere Löhne zahlen als einheimische Unternehmen. Das liegt zum einen daran, dass ausländische Investoren zumeist nahe den urbanen Zentren und in Branchen produzieren, in denen auch von den einheimischen Unternehmen höhere Löhne gezahlt werden. Doch auch in vergleichbaren Sektoren liegen die Löhne höher.

Oftmals müssen die Unternehmen hohe Anfangsinvestitionen in ihre Mitarbeiter tätigen, um sie an das vergleichsweise hohe technische Produktionsniveau heranzuführen. Eine hohe Fluktuation wird somit für das Unternehmen teuer. Genau wie in den Industrieländern gelten monetäre Anreize als motivationsfördernd. Können TNU die Leistungsbereitschaft ihrer Mitarbeiter auch auf Grund kultureller Unterschiede oft schlecht einschätzen, sind hohe Löhne ein simples Mittel, sich die Loyalität der Belegschaft zu sichern.

Auch bei den Arbeitnehmerrechten scheinen die TNU nicht auf die niedrigsten Standards zu zielen. Vielmehr ist das Gegenteil richtig. Ausländische Direktinvestitionen werden vor allem in den Ländern getätigt, die bürgerliche Schutzrechte garantieren. Länder, in denen Gewerkschaften strukturell unterdrückt werden, Kollektivverhandlungen der Arbeitnehmer nicht möglich, aber Zwangs- und Kinderarbeit geduldet sind, werden von ausländischen Investoren gemieden. Dabei geht es den Unternehmen auch um einen reibungslosen Geschäftablauf. Dieser scheint in einem Staat deutlich unsicherer zu sein, der auch keine Arbeitnehmerrechte gewährt oder einhält.

Das Auge der Öffentlichkeit

Nicht zu unterschätzen ist aber sicher auch das wache Auge der Öffentlichkeit. Seit die ersten großen Hersteller, etwa in der Sportartikelindustrie, wegen Kinderarbeit und schlechten Arbeitsbedingungen in ihren ausländischen Tochterfirmen von den Medien vorgeführt und von den Konsumenten boykottiert wurden, will man das Risiko minimieren, dass Negativschlagzeilen das Markenimage ankratzen.

Also doch eine heile Welt für Arbeitnehmer in Entwicklungsländern? Sind die Berichte über Arbeitszeiten von über 15 Stunden täglich und gesundheitsgefährdenden Arbeitsbedingungen überzogen und nur Einzelfälle weniger schwarzer Schafe? Für afrikanische Länder liegen dazu kaum Studien vor, auch wenn gerade chinesische Unternehmen derzeit unter einer besonderen Beobachtung stehen.

Erschwert werden Untersuchungen zu den Arbeitsbeziehungen in Afrika durch den hohen Grad an Informalität der Volkswirtschaften und durch das Netz von Sublieferanten (sub-contractors), deren sich viele TNU und ihre Zulieferer bedienen. In Subsahara-Afrika sind nach Schätzungen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) etwa 90 Prozent der Erwerbstätigen in der informellen Wirtschaft beschäftigt.

Nun ist Arbeit in der informellen Wirtschaft nicht einfach mit schlechten Arbeitsbedingungen gleichzusetzen. Auch wenn staatliche Arbeitsschutzrechte (falls vorhanden) für informell Beschäftigten kaum durchzusetzen sind, hat die informelle Wirtschaft ihre eigenen Normen und Regeln. Es gibt Institutionen der gegenseitigen Hilfe und zumindest implizite Standards des Arbeitsschutzes.

Problematisch wird die Erfassung von Arbeitsbedingungen in Transnationalen Unternehmen jedoch dann, wenn sie sich solcher informeller Betriebe als Sublieferanten bedienen. Vergleiche zeigen, dass sich die Arbeitsbedingungen bei den Sublieferanten verschiedener Branchen auch in der formellen Wirtschaft kaum unterscheiden. Diese Kleinunternehmen wechseln häufig ihre Mitarbeiter, um mit unerfahrenen Angestellten das Risiko des Protests gegen schlechte Arbeitsbedingungen zu minimieren. Die meisten von ihnen arbeiten ohne Kündigungsfristen und leben in permanenter Unsicherheit und Abhängigkeit. Löhne werden unregelmäßig, verspätet oder unvollständig gezahlt. Prominente Beispiele kommen aus der Bekleidungs- und Elektroindustrie.

Standards für würdige Arbeit

Trotz der Probleme der ökonometrischen Datenerhebung in Afrika, lassen sich einige Faktoren, die Einfluss auf die Arbeitsbeziehungen in TNU haben, bestimmen. Grundsätzlich stellt sich die Frage, ob ein Land die Kernarbeitsnormen der ILO ratifiziert hat und deren Einhaltung nachweislich kontrolliert (Verbot von Zwangs- und Kinderarbeit, Koalitionsrecht der Arbeitnehmer und Recht auf Kollektivverhandlungen, Verbot von Diskriminierung und Recht auf gleiches Entgelt für gleiche Arbeit). Auch ein Blick auf die Unternehmen selbst kann aufschlussreich sein. Viele TNU formulieren freiwillige Selbstverpflichtungen im Rahmen umfassender Corporate Social Responsibility-Maßnahmen. Oftmals werden die eigenen Ansprüche aber keiner externen Kontrolle unterzogen und die Einhaltung der selbst auferlegten Standards wird nicht bis zum letzten Glied der Wertschöpfungskette durchgehalten.

Musterkodizes und internationale Standards, die die Verantwortung von TNU im Bezug auf ihre Mitarbeiter beschreiben, gibt es zu Genüge. Seitens der ILO ist neben den genannten Kernarbeitsnormen die 2006 überarbeitete "Grundsatzerklärung über multinationale Unternehmen und Sozialpolitik" bedeutsam. Die Vereinten Nationen beziehen sich in den "Normen für die menschenrechtliche Verantwortung transnationaler Unternehmen" (2003) und dem im Jahr 2000 initiierten Global Compact auf die wachsende Bedeutung der global operierenden Unternehmen. Letzterer beschränkt sich darauf, Best Practise-Beispiele von teilnehmenden Unternehmen zu veröffentlichen. Zu Recht wird daher kritisiert, dass die Einhaltung der Menschenrechts-, Arbeits- und Sozialstandards des Global Compact weder kontrolliert noch Verstöße von ein unabhängigen Institution verfolgt werden. Die "OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen" (2000) gehen einen deutlichen Schritt weiter. Sie stellen den einzigen multilateral anerkannten und umfassenden Kodex dar, auf den Regierungen sich bisher verständigt haben. Nationale Kontaktstellen nehmen in den verschiedenen Ländern Meldungen über Verstöße von Unternehmen gegen die Leitsätze an, prüfen sie und versuchen zusammen mit den betroffenen Akteuren eine einvernehmliche Abschlusserklärung zu erarbeiten. Jedoch sind die Beschwerdeverfahren für die Öffentlichkeit höchst intransparent und die Zahl der erörterten Problemfälle gering.

Prüfstein: Entwicklungsförderlichkeit

Allen internationalen Vereinbarungen, Absichtserklärungen und Selbstverpflichtungen ist gemein, dass sie in je unterschiedlichem Maße benennen, dass TNU einen erheblichen Einfluss auf die Entwicklung gerade armer Ökonomien haben. Der Prüfstein für alle Formulierungen von Verantwortlichkeiten Transnationaler Unternehmen in Entwicklungsländern muss daher ihr Beitrag zu einem nachhaltigen und sozial gerechten Wachstum in diesen Ländern sein.

TNU stellen im Kooperationszusammenhang der Weltwirtschaft mächtige Akteure da. Der Umsatz mancher TNU übersteigt sogar das Haushaltsbudget einiger afrikanischer Staaten. Oft wird auf die Abhängigkeit afrikanischer Regierungen von bestimmten Konzernen hingewiesen. Aus dieser machtvollen Rolle erwächst der Anspruch, dass auch Unternehmen über ihren unmittelbaren Betriebshof hinaus dazu beitragen müssen, die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte der Menschen in Entwicklungsländern zu fördern.

Armutsbekämpfung vor Profitmaximierung

Das kann nicht nur für die originären Menschenrechte gelten, sondern auch für die Menschenrechte der so genannten "zweiten und dritten Generation". Gerade weil den Arbeitsmärkten in Afrika eine Schlüsselfunktion bei der Überwindung von Armut zukommt, sind besonders TNU Adressaten des Rechts auf Entwicklung, wie es die UN 1986 festgeschrieben hat. Dabei ist es möglich, dass die Interessen der Kapitaleigner mit den notwendigen Maßnahmen zur Schaffung entwicklungsförderlicher Arbeitsbedingungen in Konflikt geraten.

In jedem Fall ist hierbei der ethische Vorrang der Überwindung extremer Armut und der Schaffung angemessener Lebens- und Arbeitsbedingungen vor den wirtschaftlichen Interessen der TNU im Sinne einer Ertragsmaximierung zu beachten. Prosperität des privaten Sektors und die Einhaltung sozialer Mindeststandards z.B. in Form der Kernarbeitsnormen schließen sich ohnehin nicht aus.

Allein auf den guten Willen der TNU zu setzen wird langfristig wohl nicht ausreichen. Verbindliche internationale Abkommen wie die OECD-Leitsätze sind weiterzuentwickeln und mit verbesserten Kontrollinstanzen auszustatten. Unter dem Mandat der ILO muss eine gut ausgestattete Gewerbe- und Arbeitsaufsicht die Arbeitsbedingungen auch in Afrika flächendeckend überwachen und ein umfassendes Monitoringsystem installieren. Die Regierungen der Entwicklungsländer sind in der Pflicht, im Werben um ausländische Investitionen, nicht auf Mindeststandards sozialer Sicherheit für die Arbeitnehmer zu verzichten. Damit einher geht eine wachsende Bedeutung der afrikanischen Gewerkschaften. Ihr oftmals niedriger Organisationsgrad ist zu stärken, damit den TNU ein verhandlungsmächtiger Konterpart gegenübersteht. Die Industriestaaten wiederum sind angehalten, nur die Unternehmen bei ihrem Auslandsengagements mit Bürgschaften u. ä. zu unterstützen, die nachweislich entwicklungsförderliche Bedingungen in den Zielländern anstreben.

Afrika scheint in einer Spannung zu stehen. Einerseits ist es auf das Engagement ausländischer Unternehmen angewiesen, andererseits sollte es auf Versuche verzichten, mit arbeitsrechtlichen Deregulierungen die eigene Position im globalen Standortwettbewerb zu verbessern. Allerdings zeigen Studien aus anderen Entwicklungsländern, dass dieser Zielkonflikt in der Realität weniger stark ausgeprägt ist als häufig angenommen. Schlechte Infrastrukturen, politische Instabilität und ein geringes Bildungsniveau wirken deutlich investitionshemmender, als niedrige Arbeitsstandards anziehend. Werden Fortschritte bei diesen Strukturproblemen erzielt, wird Afrika wirtschaftliches Wachstum und mehr soziale Sicherheit für seine Menschen erreichen. Das Engagement der TNU wird die mutlosen Beschlüsse von Heiligendamm kurzfristig nicht kompensieren können. Die Entwicklung der letzten Jahre gibt jedoch Hoffnung, dass die Privatwirtschaft Afrika als das erkennt, was die G8 nur propagiert - einen Kontinent der Möglichkeiten.


Markus Demele (Betriebswirt (BA); Dipl.-Theologe) ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Oswald-von-Nell-Breuning-Institut für Wirtschafts- und Gesellschaftsethik der Hochschule Sankt Georgen in Frankfurt am Main.