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Aus Drei mach Eins

Japan legt seine Organisationen für Entwicklungszusammenarbeit zusammen

Nicole Bastian

Im Nachhinein überrascht vor allem eins - die Geschwindigkeit, mit der sich die japanische Regierung für die Fusion ihrer Entwicklungshilfe-
Organisationen entschieden hat. Binnen weniger Monate war die Entscheidung gefallen: Die Organisation für Technische Zusammenarbeit (JICA, Japan International Cooperation Agency) schluckt künftig die finanzielle Zusammenarbeit.


Damit gehen sowohl die von der Japanischen Bank für Internationale Zusammenarbeit (Japan Bank for International Cooperation, JBIC) vergebenen Niedrigzins-Yen-Kredite in der JICA auf als auch ein Großteil der nicht-rückzahlbaren Entwicklungshilfe, die bisher im Außenministerium angesiedelt ist. Aus Drei mach Eins. Diese Zusammenlegung hat das japanische Parlament im Frühsommer beschlossen.
Im Fiskaljahr 2008/09, das Ende März 2009 endet, soll die neue JICA entstehen. Voraussichtlich wird sie mit einem grob geschätzten Budget von 1280 Milliarden Yen oder rund elf Mrd. US-Dollar nach der Weltbank die zweitgrößte Entwicklungsorganisation der Welt sein. Davon entfällt mit rund 780 Milliarden Yen der größere Teil allerdings auf Yen-Kredite. Nicht-rückzahlbare Finanzhilfen und die technische Zusammenarbeit kommen auf rund 500 Milliarden Yen.
Viele Details der Zusammenführung in die neue JICA stehen noch nicht fest, wie etwa im einzelnen sich dies auf die gesamte Budgetentwicklung auswirken wird oder wie die 870 Beschäftigte der JBIC, bei denen derzeit die Unsicherheit umgeht, aufgeteilt werden. Der Bereich der internationalen Wirtschaftskooperation nimmt mit 690 Milliarden Yen den kleineren Teil des JBIC-Budgets ein. Grobe Schätzungen gehen von rund 300 Beschäftigten aus, die zur neuen JICA wechseln könnten, doch fest steht dies noch nicht. Bei der JICA arbeiten derzeit bei einem Budget von gut 164 Milliarden Yen rund 1300 Menschen.
Derzeit beraten Teams in allen drei Institutionen über die Ausgestaltung der neuen Einrichtung. Wenn es schnell geht, könnte bereits in diesem Herbst ein Gesetzesvorschlag weitere Details klären.

Anstoß von außen löst Fusion aus
Der Auslöser für die ganze Diskussion kam quasi von außen. Im Rahmen der Strukturreformen hatte die japanische Regierung im vergangenen Herbst beschlossen, die öffentlichen Finanzinstitutionen zu fusionieren, darunter die JBIC. Die JBIC ist 1999 aus der Fusion der damaligen Export-Import Bank von Japan und dem "Fonds für Internationale Wirtschaftszusammenarbeit" hervorgegangen. Entsprechend ist ihre Verantwortlichkeit bisher eine Art Zwitteraufgabe: Sie finanziert die Außenhandelsförderung für japanische Unternehmen und vergibt zugleich Niedrigzins-Yen-Kredite an Entwicklungsländer, die einen Großteil der japanischen Entwicklungshilfe ausmachen.
Während es klar war, dass die Auslandsfinanzierung japanischer Unternehmen in einer neu fusionierten japanischen Finanzinstitution aufgeht, war die Frage, was mit den Yen-Krediten geschehen sollte. Und schon hatte die Diskussion über eine Strukturreform in der Entwicklungszusammenarbeit, die vorher vor sich hin schwelte, eine neue Dringlichkeit. So erklärt sich auch, warum in Japan eine Verlagerung der technischen Entwicklungszusammenarbeit in die Organisation der finanziellen Zusammenarbeit kein Thema war.
Im Außenministerium selbst werden derweil als Reaktion auf die Umstrukturierung die Abteilungen für Entwicklungszusammenarbeit zusammengelegt. Zudem bleiben dem Außenministerium von den nicht-rückzahlbaren Entwicklungshilfemitteln rund 40 Prozent, die für gefährliche und instabile Regionen gedacht sind. So will sich das Ministerium Freiräume für schnelle und politische Entscheidungen freihalten. Die anderen 60 Prozent der nicht-rückzahlbaren Entwicklungshilfemittel gehen in die neue JICA ein.

Entscheidung ist Chefsache
Auf oberster Entscheidungsebene soll schon jetzt im Vorfeld der institutionellen Reform ein fünfköpfiges Gremium die Strategie für die "ausländische wirtschaftliche Zusammenarbeit" vorgeben. Dieses Gremium war erst im April gegründet worden. Es besteht aus dem Ministerpräsidenten, dem Kabinettschefsekretär sowie dem Außen-, Finanz- und Wirtschaftsminister. Anders als ein bisher eingesetztes, aber eher untätiges 13-köpfiges Gremium soll die Fünfergruppe auf höchster Regierungsebene künftig die Stoßrichtung für die Entwicklungshilfe vorgeben. Eine der ersten Entscheidungen war im Juni die Wiederaufnahme von Yen-Krediten an China, die angesichts der anti-japanischen Demonstrationen in China unterbrochen worden waren.

Schielen auf einen Sitz m UN-Sicherheitsrat
Es besteht die Hoffnung, durch den neuen Ansatz auf Regierungs- wie institutioneller Ebene die japanische Entwicklungshilfe besser aufeinander abzustimmen und die Kohärenz zu verbessern. Berater von NGOs kritisieren seit langem, dass in Japan einzelne Hilfsprojekte je nach verantwortlicher Institution vertikal aneinander vorbei geplant werden. Nicht zuletzt vor dem Hintergrund der Millenniumsziele für die Entwicklungszusammenarbeit und dem Wunsch nach einem Sitz im UN-Sicherheitsrat versucht die japanische Regierung, die Effektivität der Entwicklungshilfe mit diesem Schritt zu erhöhen.
Gleichzeitig lässt jedoch der Druck auf die japanische Entwicklungshilfe nicht nach. In den vergangenen neun Jahren ist die im allgemeinen Regierungshaushalt veranschlagte Entwicklungshilfe um rund ein Drittel gesunken. Darunter fallen vor allem die technische Zusammenarbeit und nicht-rückzahlbare Entwicklungshilfe, denn für die Yen-Kredite gibt es noch andere Finanzierungsquellen. Geht es nach den bisher im Fiskalplan vorgelegten Vorstellungen der regierenden Liberaldemokratischen Partei, dann sollen die Mittel bis 2011 weiter gekürzt werden und zwar um bis zu vier Prozent jährlich. Dies stehe "im völligen Widerspruch" zu den Versprechungen des Ministerpräsidenten Junichiro Koizumi, die Entwicklungshilfe anzuheben, protestierte Außenminister Taro Aso denn auch jüngst.
Im Außenministerium wächst die Sorge vor einer zunehmenden Kluft in der Entwicklungsfinanzierung - angesichts sinkender nicht-rückzahlbarer Hilfen Japans und steigender Mittel der europäischen Länder. Japan war über Jahre vom Gesamtvolumen her der größte Entwicklungshilfegeber und steht seit 2001 hinter den USA an zweiter Stelle. Mit weniger als 0,3 Prozent des Bruttoinlandsprodukts bleibt der Anteil der Entwicklungshilfe an der Wirtschaftsleistung jedoch weit hinter dem UN-Ziel von 0,7 Prozent zurück.

Mangel an Vision
Gerade vor dem Hintergrund des Kostendrucks in Japan bedauern Beobachter wie etwa Kenichi Ohno, Professor des "National Graduate Institute for Policy Studies", dass die Diskussion über eine Reform der japanischen Entwicklungshilfe nicht zur Gründung einer eigenständigen Regierungsbehörde für Entwicklungshilfe geführt hat. Hier dient vor allem das britische Beispiel der DFID als Modell. Ohno bezweifelt in seinem jüngsten Meinungsbeitrag für die Tageszeitung "Asahi", dass der "komplette Mangel an Vision" für die künftige Entwicklungshilfe auf Seiten der Politiker durch das neu gegründete Strategiegremium auf Regierungsebene wettgemacht werden kann.
Mehrere Gründe führten letztlich dazu, dass die Idee einer neuen Regierungsbehörde begraben wurde. Zum einen wäre es vor dem Hintergrund der derzeit heiß geführten Debatte über einen schlanken Staat und Kürzungen der Fiskalausgaben schwierig, die Gründung einer neuen Behörde durchzusetzen, von einem Entwicklungsministerium ganz zu schweigen. Zum anderen wollten Außen- und Finanzministerium ihre Einfluss-Sphäre nicht schmälern. Und schließlich sprach sich auch noch JICA-Präsidentin Sadako Ogata, ehemalige Leiterin der UN-Flüchtlingskommission, gegen eine neue Behörde aus, weil sie langatmige Entscheidungsprozesse und Diskussionen befürchtet.

Mehr Kredite für Afrika
Eine Herausforderung bleibt für die künftige japanische Entwicklungshilfe neben dem Volumen und der Effektivität unter anderem das Verhältnis von Yen-Krediten und nicht-rückzahlbarer Entwicklungshilfe. Im Dilemma zwischen Fiskaldruck und versprochener Anhebung der Entwicklungshilfe setzt Japan auf einen weiter wachsenden Anteil rückzahlbarer Niedrigzinskredite. Doch mit der raschen wirtschaftlichen Entwicklung in Asien, dem bisherigen Fokus japanischer Entwicklungshilfe, bedienen sich dort einige Kreditnehmer mit besserer Bonität der schnelleren privaten Märkte. Zudem macht es politischer Druck in Japan schwierig, die Kredite für diese Länder weiter auszudehnen. Yen-Kredite an China etwa laufen 2008 mit der Olympiade in Peking völlig aus. Auch aus Ländern wie Vietnam, Indien oder Indonesien seien kaum große Zuwächse bei Yen-Krediten zu erwarten, heißt es im Außenministerium.
Klar ist, dass Afrika von nun an eine stärkere Stellung in der japanischen Entwicklungshilfe einnehmen soll. Doch dort seien in vielen Ländern rückzahlbare Kredite noch schwer zu vergeben. Ein stärkeres Gewicht afrikanischer Länder mit einem höheren Anteil von Yen-Krediten an der gesamten Entwicklungshilfe zu verbinden, erschient deshalb schwierig.


Nicole Bastian ist Korrespondentin des Handelsblatts in Tokio.


eins Entwicklungspolitik 13-14-2006