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Privatisierung des Wissens

Geistige Eigentumsrechte und Technologietransfer in Entwicklungsländer: Die Rolle der WTO

Klaus Liebig

Wissen ist nicht nur Macht, sondern auch ein knappes ökonomisches Gut. Es ist knapp, weil seine Erstellung Kosten und Mühe verursacht. Es ist ein ökonomisches Gut, weil Unternehmen Wissen benötigen, um qualitativ hochwertige und/oder innovative Produkte herzustellen. Bezogen auf ganze Volkswirtschaften stellt Wissen eine entscheidende Wachstumsdeterminante dar. Neues Wissen zu schaffen und nutzbar zu machen ist daher ein wichtiges wirtschaftspolitisches Ziel. Aber (neues) Wissen ist weltweit sehr ungleich verteilt. Daher steht für die Entwicklungsländer die Forderung nach Technologietransfer hoch auf der politischen Agenda.

Wem aber gehört Wissen? Dem Erfinder? Oder dem Unternehmen, welches das Wissen vermarktet? Oder dem Staat, der die Entwicklung des Wissens mitfinanziert hat? Oder allen Menschen? Letztlich entscheiden die vom Staat verliehenen und geschützten Eigentumsrechte darüber, wer über Wissen verfügen und sich die Erträge aus der Nutzung aneignen kann.
Die ökonomische Forschung ist sich nicht sicher, welches die optimale Verteilung der Eigentumsrechte ist. Denn Wissen hat teilweise die Eigenschaften eines öffentlichen Gutes: Es zeichnet sich durch Nicht-Rivalität und - zumindest partielle - Nicht-Ausschließbarkeit in der Nutzung aus. Bei öffentlichen Gütern ist die Vergabe privater Eigentumsrechte in der Regel kein effizienter Weg, um die Nutzung zu regulieren. Der Staat muss in irgendeiner Weise eingreifen, damit die optimale Menge des öffentlichen Gutes - hier: des Wissens - zur Verfügung gestellt wird.

Würde Wissen allen gehören, also keine privaten Eigentumsrechte verliehen, dann entstünde jedoch ein anderes Problem: Erfinder hätten keinen Anreiz, neues Wissen zu entwickeln, da sie sich keine Erträge hieraus aneignen könnten. Geistige Eigentumsrechte stellen ein wirtschaftspolitisches Instrument dar, mit diesem trade-off umzugehen: Sie privatisieren zwar Wissen, aber nur für eine begrenzte Zeit. Man nimmt also kurzfristig eine langsamere Wissensdiffusion in Kauf, als gesellschaftlich optimal wäre, um langfristig die Produktion neuen Wissens anzuregen und damit wirtschaftliches Wachstum zu fördern. Die Hoffnung ist, dass die langfristig positiven Wirkungen die kurzfristigen Kosten überkompensieren.

Die hier skizzierte Argumentation gilt zunächst im nationalen Rahmen. Komplizierter wird es bei der Frage, wie die Eigentumsrechte an Wissen international verteilt werden sollten. Mit Abschluss des WTO-Vertrages im Jahr 1994 verpflichten sich die WTO-Mitgliedsländer, nach Ablauf gewisser Übergangsfristen auf ihren Territorien geistigen Eigentumsschutz zu gewähren. Das TRIPS-Abkommen unter dem Dach der WTO führt damit erstmals zu einer internationalen Angleichung des Schutzes geistiger Eigentumsrechte auf relativ hohem Niveau. Damit gelangte die WTO in den Mittelpunkt der Debatten um Sinn oder Unsinn geistiger Eigentumsrechte und um die Konsequenzen für Entwicklungsländer im Wettbewerb um Wissen.

Das TRIPS-Abkommen

Die Integration des Schutzes geistiger Eigentumsrechte in die WTO lässt sich im wesentlichen auf die politische Durchsetzung der ökonomischen Interessen wissensintensiver Branchen aus den Industrieländern zurückführen. Die zuvor bestehenden Abkommen zum Schutz geistiger Eigentumsrechte - unter dem Dach der World Intellectual Property Organization (WIPO) - beließen den Ländern erhebliche Spielräume bei der Gestaltung der Schutzstandards. Darüber hinaus fehlte den WIPO-Abkommen ein Durchsetzungsmechanismus, so dass die international eingegangenen Verpflichtungen häufig im nationalen Rahmen nur auf dem Papier standen.

Das TRIPS-Abkommen greift stärker in die internen Regelungskompetenzen der Nationalstaaten ein, als das zuvor in der Welthandelsordnung üblich war. Die Intensität, mit der geistiges Eigentum geschützt wird, ergibt sich aus den Regelungen über den Schutzumfang, die Ausnahmen und die Durchsetzung des Schutzes. Der umfangreiche Teil II des Abkommens regelt die Schutzbestimmungen in den einzelnen Schutzbereichen. Besonders umstritten war in den Verhandlungen der Abschnitt über Patente. Das Abkommen sieht einen sehr weitgehenden Patentschutz für Produkte und Produktionsprozesse auf allen Gebieten der Technik für mindestens zwanzig Jahre vor. Es darf nicht zwischen importierten und im Land produzierten Erzeugnissen diskriminiert werden. Für die Patentierbarkeit gelten die üblichen Kriterien: Der Gegenstand muss neu sein, auf einer erfinderischen Tätigkeit beruhen und gewerblich anwendbar sein. Es sind begrenzte Ausnahmen von der Patentierbarkeit möglich, zum Beispiel bei der Patentierung von Pflanzen und Tieren.

Während der Teil II vor allem den Inhalt bestehender Verträge präzisiert und in wichtigen Punkten erweitert, bringen die Teile III und V die wesentlichen Veränderungen gegenüber der bisherigen internationalen Regulierung geistiger Eigentumsrechte mit sich. Teil III legt detailliert fest, wie die geistigen Eigentumsrechte in den Mitgliedsländern tatsächlich durchgesetzt werden müssen. Teil V integriert das TRIPS-Abkommen in das Streitschlichtungssystem der WTO. Dadurch existiert erstmals ein multilaterales Gremium zur Bearbeitung von Streitfällen im Bereich geistiger Eigentumsrechte, welches glaubwürdige Sanktionen bereithält. WTO-Mitgliedern ist es gestattet, nach einem gewonnenen Streitfall Handelssanktionen gegen das unterlegene Mitgliedsland zu verhängen. Die Teile III und V sorgen daher für den "Biss" in den bislang "zahnlosen" WIPO-Konventionen.

Das TRIPS-Abkommen als entwicklungsfreundlicher Baustein der Global Governance-Architektur?

Die Befürworter von starken geistigen Eigentumsrechten feiern das TRIPS-Abkommen als gelungenen Baustein der Global Governance-Architektur. Die Freude ist insofern berechtigt, als das TRIPS-Abkommen zeigt, dass internationale Regulierung "mit Biss" möglich ist, wenn die relevanten Akteure dies wollen - sprich: wenn die Regierungen der Industrieländer ein Interesse daran haben. Es ist nicht zu bezweifeln, dass das TRIPS-Abkommen zu den relativ wirkungsmächtigen internationalen Abkommen gezählt werden kann. Doch ist es auch entwicklungsfreundlich?

Drei Kritiklinien am TRIPS-Abkommen können unterschieden werden: (1) Die durch das Abkommen bewirkte Angleichung von Institutionen führt zu einer unerwünschten Verteilungswirkung, da Entwicklungsländer an Wohlfahrt verlieren und Industrieländer an Wohlfahrt gewinnen. (2) Angesichts knapper Mittel gäbe es in Entwicklungsländern wichtigere Investitionen als den Aufbau von Institutionen zum Schutz geistiger Eigentumsrechte. (3) Die Eingliederung des Abkommens in die Welthandelsorganisation ist sachfremd.

Der zentrale Kritikpunkt am TRIPS-Abkommen ist die fehlende theoretische Basis für eine internationale Angleichung von Regeln zum Schutz geistiger Eigentumsrechte. Die relevanten Modelle zeigen, dass die meisten Entwicklungsländer von stärkeren geistigen Eigentumsrechten nicht profitieren, so dass es anders als bei der Liberalisierung des Güterhandels keinen Maßstab für eine win-win-Situation durch internationale Politikkoordination gibt.1 Geistige Eigentumsrechte bringen immer eine Umverteilung von Nutzern zu Produzenten von neuem Wissen mit sich. Dies kann innerhalb eines Landes gerechtfertigt sein, um einen Innovationsanreiz zu bieten. Ein international wirkender Schutz geistiger Eigentumsrechte führt im Nord-Süd-Kontext aber zu einer unerwünschten Umverteilungswirkung vom Süden in den Norden, weil die Entwicklungsländer nun nicht länger als "free rider" von der Technologie aus dem Norden profitieren können. Gleichzeitig können sie in den meisten Entwicklungsländern nicht als Innovationsanreiz funktionieren, da sowohl eine hinreichende technologische Basis als auch die Kaufkraft fehlen, mit denen das Instrument erst seine positive Wirkung entfalten kann.

Gegen diese Argumentation wird gelegentlich eingewandt, dass langfristig auch Entwicklungsländer von stärkeren geistigen Eigentumsrechten profitieren können. Das entspricht in der Tat der Erfahrung in den Industrieländern, die ebenfalls im Laufe ihres Entwicklungsprozesses graduell ihre Schutzsysteme verbessert haben. Allerdings stellt das kein Argument für die Entwicklungsfreundlichkeit des TRIPS-Abkommens dar, denn kein Entwicklungsland wäre daran gehindert worden, sein Eigentumsrecht unilateral zu verändern. Das Problem besteht gerade darin, dass alle WTO-Mitgliedsländer Institutionen einführen müssen, die in etwa dem Niveau der Industrieländer entsprechen, ohne dabei nach speziellen Gegebenheiten differenzieren zu können. Fasst man den Aufbau der Institutionen als Investition auf, dann wird deutlich, dass gerade für die am wenigsten entwickelten Länder andere Investitionen vordringlicher sind (z.B. in das Bildungs- oder Gesundheitssystem) als der Aufbau eines Schutzsystems für geistiges Eigentum. Dieser Einwand ist auch deshalb nicht zu vernachlässigen, weil die Implementierungskosten beachtlich sind (Finger/Schuler 2000).

Schließlich wird gegen das TRIPS-Abkommen vorgebracht, dass die Integration in die WTO sachfremd ist (Bhagwati 2002, 51-52). Der Schutz geistiger Eigentumsrechte hat wenig Bezug zum Handel mit Gütern oder Dienstleistungen, wenn man vom Handel mit gefälschten Gütern absieht. Diese Kritik ist zunächst inhaltsleer, weil nicht notwendigerweise impliziert wird, dass die Anliegen des Abkommens ungerechtfertigt sind. Ein Problem für die entwicklungsfreundliche Gestaltung der Global Governance-Architektur entsteht jedoch dadurch, dass das TRIPS-Abkommen als Fremdkörper die Legitimität der gesamten Welthandelsorganisation untergräbt. Denn dem Abkommen fehlt die theoretische Rechtfertigung und es führt zu einer unerwünschten Umverteilung (s.o.). Die Glaubwürdigkeit der WTO als - gerade für Entwicklungsländer - wichtige multilaterale Ordnungsinstanz wird dadurch in Frage gestellt.

Die Argumente gegen das TRIPS-Abkommen wurden hier stark verkürzt aufgeführt, um die fehlende Entwicklungsfreundlichkeit zu verdeutlichen. Abschließend muss jedoch auf eine wichtige Differenzierung hingewiesen werden: Das Abkommen ist besonders schädlich in den am wenigsten entwickelten Ländern; fortgeschrittene Entwicklungsländer, insbesondere Schwellen- und Ankerländer, können auch kurzfristig durchaus von stärkeren geistigen Eigentumsrechten profitieren. Denn geistige Eigentumsrechte erhöhen den unternehmerischen Spielraum, wenn es darum geht, ihr Wissen zu vermarkten. So kann beispielsweise davon ausgegangen werden, dass der Wissenstransfer in technologische und industrielle Kerne von Schwellen- und Ankerländern sogar angeregt wird, da die Rechte überhaupt erst eine Vermarktung des Wissens ermöglichen (z.B. über Lizenzverkäufe, Produktionsauslagerung oder joint ventures). Dennoch: Mögliche positive Auswirkungen in einzelnen Ländern verändern nicht die Gesamteinschätzung, dass das TRIPS-Abkommen kein Beispiel für ein entwicklungsfreundliches multilaterales Abkommen ist.

Prinzipien zur Förderung des Technologietransfers unter den Bedingungen des TRIPS-Abkommens

Eine Überarbeitung des TRIPS-Abkommens mit dem Ziel, den einzelnen WTO-Mitgliedsländern mehr Freiräume bei der Gestaltung ihres Schutzrechts zu erlauben, wäre zu begrüßen. Dies ist jedoch politisch aussichtslos. Hier werden daher vier Prinzipien skizziert, deren Verfolgung auch unter den Bedingungen des TRIPS-Abkommens zu einer entwicklungsfreundlicheren Global Governance-Architektur geistiger Eigentumsrechte führen würde:

Steigerung der Absorptionskapazität für neues Wissen: Entwicklung ist ein Lernprozess, und die Institutionen einer Gesellschaft sollten darauf ausgerichtet sein, die Schaffung, Nutzung und Verbreitung von neuem Wissen im Wirtschaftsprozess zu unterstützen (Juma/Yee-Cheong 2004). Regierungen stehen zu diesem Zweck zahlreiche Möglichkeiten offen, die durch das TRIPS-Abkommen nicht verhindert werden. Dazu zählen die Ausbildung von Fachkräften (Humankapital), der Aufbau von Forschungseinrichtungen, insbesondere im Hinblick auf angewandte technologische Forschung, die Vernetzung der Forschungseinrichtungen mit privaten Unternehmen sowie steuerliche Anreize zur Förderung von unternehmerischen Forschungs- und Entwicklungsanstrengungen. Die jüngere Forschung zu Technologietransferpolitiken hat gezeigt, dass es entscheidend auf die Absorptionskapazität eines Empfängerlandes ankommt, ob transferierte Technologien einen dauerhaften Wachstumsimpuls und Wissensspillover generieren. Vereinfacht gesagt wirkt Technologietransfer dann am stärksten, wenn das Wissen "auf einen fruchtbaren Boden fällt".

Gezielte Förderung des Technologietransfers durch Anreize in Industrieländern: Die Aussage, dass es primär auf die Wirtschafts-, Forschungs-, Bildungs- und Technologiepolitiken der Empfängerländer von Technologie ankommt, darf nicht davon ablenken, dass auch die Industrieländer den Technologietransfer in Entwicklungsländer fördern können und sollten. Ohne verstärkten Technologietransfer ist eine Erreichung der Millennium Development Goals illusorisch. Bei einzelnen Zielen ist die Wirkung unmittelbar, beispielsweise beim Gesundheitsziel, welches nur mit geeigneten und günstigen Medikamenten für tropische Krankheiten erreicht werden kann. In anderen Fällen wirkt Technologie eher indirekt über eine Steigerung des wirtschaftlichen Wachstums.

Schaffung eines globalen Pools an frei zugänglichem Wissen: Neben den unilateralen Ansätzen zur Förderung des Technologietransfers stellt die Schaffung eines globalen Pools an frei zugänglichem Wissen ein notwendiges Korrektiv zum TRIPS-Abkommen dar.2 Wie eingangs dargestellt, ist es keineswegs eindeutig, wie eine optimale Verteilung von Eigentumsrechten im Fall von Wissen aussieht. Das TRIPS-Abkommen stärkt den Trend zur Privatisierung von Wissen, in der Hoffnung, dass die dadurch induzierten marktlichen Prozesse letztlich allen zugute kommen (Innovationen, Wachstum). Angesichts völlig ungleich verteilter weltweiter Startchancen, die sich u.a. in Kaufkraftdifferenzen und technologischen Kapazitäten manifestieren, ist nicht damit zu rechnen, dass mögliche Gewinne aus der Privatisierung gleichmäßig anfallen. Vielmehr droht sich die Spaltung der Welt in technologische Habenichtse und Vorreiter zu verschärfen. Ein globaler Pool an frei zugänglichem Wissen trägt dem Umstand Rechnung, dass Wissen eben auch die Eigenschaften eines öffentlichen Gutes hat und insofern frei (genauer gesagt: zu Grenzkosten) verfügbar sein sollte.

Kaufkraftersatz: Bei mangelnder Kaufkraft bleiben geistige Eigentumsrechte als Anreizinstrument stumpf. Geistige Eigentumsrechte funktionieren wie eine indirekte Steuer, indem sie den Konsumenten eines bestimmten Gutes für die Forschungs- und Entwicklungskosten mit heranziehen. Die Industrieländer sollten die Steuerlast für wichtige Güter der Grundversorgung übernehmen und nicht den Entwicklungsländern aufbürden. Daraus folgt, dass verschiedene Pools eingerichtet werden sollten, die zur Finanzierung von wichtigen Innovationen für Entwicklungsländer dienen. Zu denken ist in erster Linie an die Entwicklung von Medikamenten, für die es ja bereits solche Fonds gibt (beispielsweise von der Gates-Foundation für die Entwicklung von Aids-Medikamenten). Wie die beste institutionelle Struktur für solche Fonds aussieht, muss hier offen bleiben. Aber es liegt auf der Hand, dass der Ersatz für fehlende Kaufkraft die entwicklungspolitisch notwendige Korrektur für Ungleichgewichte im TRIPS-Abkommen darstellt.


Literatur
Barton, John (2003): Preserving the Global Scientific and Technological Commons, Stanford University, mimeo
Bhagwati, Jagdish (2002): Free Trade Today, Princeton
Finger, Michael J. / P. Schuler (2000): Implementation of Uruguay Round Commitments: The Development Challenge, in: The World Economy 24 (4), 511-525
Juma, Calestous/Dato' Ir Lee Yee-Cheong (2004): Report of Task Force 10 on Science, Technology and Innovation, UN Millennium Project, www.unmillenniumproject.org
Liebig, Klaus (2006): Die internationale Regulierung geistiger Eigentumsrechte und ihr Einfluss auf den Wissenserwerb in Entwicklungsländern, Nomos (erscheint Herbst 2006)
Maskus, Keith E. (2004): Encouraging International Technology Transfer, ICTSD, UNCTAD, Genf

Anmerkungen
1) Siehe Liebig (2006).
2) Der Vorschlag stammt ursprünglich von Barton (2003), siehe auch Maskus (2004).

Klaus Liebig ist Ökonom am Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE).



eins Entwicklungspolitik 13-14-2006