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Aufwachen

Deutsche Agrarförderung sollte Vorzüge des Vertragsbauernmodells für die Armutsbekämpfung erkennen

Roger Peltzer

Dreiviertel aller Armen mit einem Pro-Kopf-Einkommen von unter einem US-Dollar/Tag leben in ländlichen Räumen. Das gilt insbesondere für Subsahara-Afrika. Diese Armen sind Kleinbauern, Landlose, nomadische Viehzüchter, artisanale Fischer, Flüchtlinge und allein stehende Frauen mit ihren Kindern. Das Armutsrisiko ist umso höher, je mehr die Bauern in Subsistenzwirtschaft verharren. Eine Strategie der Armutsbekämpfung, die nicht auf langfristige, von außen alimentierte Fürsorge setzt, wird deshalb in erster Linie auf die Steigerung der landwirtschaftlichen Produktivität abzielen müssen, die den Bauern höhere Einkommen, ein Mindestmaß an Gesundheitsvorsorge und die Schulbildung ihrer Kinder ermöglicht. Produktive marktorientierte landwirtschaftliche Betriebe absorbieren dann auch Landlose und Jugendliche als Saison- oder Dauerarbeitskräfte. Das heißt, sie schaffen im breiten Umfang Arbeitsplätze. Diese Ziele können mit dem Vertragsbauernmodell erreicht werden. Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit (EZ) sollte deshalb ihre bisherige Zurückhaltung gegenüber diesem Ansatz der Agrarförderung aufgeben.

In der entwicklungspolitischen Diskussion ist es unumstritten, dass die Steigerung landwirtschaftlicher Produktivität der Kern einer wirksamen Armutsbekämpfungstrategie sein muss. Aber wenn es um die Identifizierung von geeigneten Konzepten und Maßnahmen geht, um dieses Ziel zu erreichen, werden die Akteure vielfach "hilflos". Die massive Investition von Entwicklungsgeldern in staatliche und parastaatliche landwirtschaftliche Beratungsdienste hat in der Vergangenheit wenig Erfolge gezeitigt. Die Kombination von staatlicher Ineffizienz und fehlender Marktorientierung hat oft viel zu viel Geld in unproduktiven Kanälen versickern lassen. Der zeitweilig zu beobachtende Rückzug der Entwicklungszusammenarbeit aus der Landwirtschaft ist auch ein Ergebnis dieser Misserfolge.

Wenn jetzt im deutschen Bundestag parteiübergreifend ein stärkeres Engagement der EZ im Ländlichen Raum und in der Landwirtschaft gefordert wird, sind Ideen und Konzepte gefragt, die mehr Erfolg versprechen als die gescheiterten Rezepte der Vergangenheit.

In diesem Zusammenhang entdecken Praktiker, Forscher, aber auch die Agrarexperten von NEPAD (Neue Partnerschaft mit Afrikas Entwicklung) das Vertragsbauernmodell neu. Dabei geht es im Kern darum, dass ein großer Betrieb der Agroindustrie, zum Beispiel eine Palmölplantage mit angeschlossener Ölmühle, mit einer Vielzahl von Bauern der umliegenden Region Anbauverträge abschließt. Den Bauern werden Saatgut, Düngemittel und auch technische Beratung gegen die Zusicherung bereitgestellt, dass sie ihr Produkt zu einem zuvor festgelegten Preis - es kann sich auch um eine Preisformel handeln - an das Unternehmen verkaufen. Diese Vertragsbauernmodell hat zwei wesentliche Vorteile: Es sichert den Bauern die Vermarktung, gibt ihnen Planungssicherheit und stellt ihnen die Mittel zur Verfügung, die nötig sind, um ihre Produktivität zu steigern und vermarktungsfähige Produkte herzustellen. Die Erfahrung zeigt, dass Bauern auf solche Anreize sehr positiv reagieren und ihre Produktion rasch steigern. Vertragsbauernverhältnisse sind deshalb - und dies ist in der Forschung auch weitgehend unumstritten - die effiziente Alternative zur staatlichen Agrarberatung, wobei letztere ergänzend hilfreich sein kann.

Ausbeutung und Abhängigkeit?

In der entwicklungspolitischen Diskussion wird das "contract farming" dennoch mit einer Vielzahl von Vorbehalten belegt. Kritisiert werden ausbeuterische Abhängigkeitsverhältnisse, die Konzentration auf Marktprodukte (Cash Crops) bei gleichzeitiger Vernachlässigung der Nahrungsmittelversorgung und die Förderung von Monokulturen. Verbreitet ist auch die Ansicht, dass es sich dabei eher um ein Modell für wenige wohlhabende Bauern mit geringen Auswirkungen auf die Massenarmut handeln würde. Marktorientierte Ökonomen argumentieren, dass kleinbäuerliche Produktion ohnehin keine Zukunft habe und Großfarmen mit akzeptablen Arbeitsbedingungen mit Blick auf die Armutsbekämpfung langfristig der einzig plausible Weg seien. Die afrikanische Realität bestätigt diese Vorbehalte kaum.

Zunächst ergibt eine Stichprobe aus vier afrikanischen Ländern mit einer signifikanten landwirtschaftlichen Tradition - Burkina Faso, Kamerun, Kenia und Sambia -, dass der Anteil der Vertragsbauern - die Fälle, in den Bauern Verträge mit ihrer Genossenschaft haben, werden hier mitgezählt - an der Gesamtzahl der Bauern überraschend hoch ist. So stehen in Burkina Faso und Sambia 30-40 Prozent aller Landwirte in Vertragsverhältnissen mit ihren Baumwollgesellschaften, sind also Baumwollbauern. Auch in Kamerun und Kenia, die über eine differenziertere Agrarstruktur verfügen, dürfte jeweils ein Drittel der ländlichen Haushalte Vertragsbauern sein. In Kamerun sind das ca. 600.000 und in Kenia immerhin 1,2 Vertragsbauern(haushalte). Rechnet man die Familienangehörigen hinzu, ist man schnell bei einem großen Teil der ländlichen Bevölkerung. Diese Vertragsbauern arbeiten einerseits für den Export von Baumwolle, Kaffee, Kakao, Gemüse usw. Andererseits produzieren sie aber auch für den Binnenmarkt: Palmöl, Braugerste, Milchvieh- und Hühnerzucht. In Kenia wird geschätzt, dass die Vertragsbauern im Gemüsebereich mehr als 50 Prozent ihrer Produktion lokal verkaufen.

Auch das Monokultur-Argument trifft selten zu. Bestimmte Kulturen, wie Baumwolle, werden von den Kleinbauern systematisch in Rotation mit Nahrungsmitteln, wie zum Beispiel Mais oder Sorghum, angebaut. Die Steigerung der Baumwollproduktion durch Vertragsbauern geht also meist mit einer Steigerung der Nahrungsmittelproduktion einher. Im Übrigen praktizieren Kleinbauern aus Gründen der Risikoabsicherung gerne das "mixed cropping". Zwischen den Kaffeesträuchern finden sich deshalb Maisfelder, Bananenstauden oder Avocado-Bäume. Nachdem das "mixed cropping" bei vielen Landwirtschaftsberatern über Jahre verpönt war, erlebt es seit einigen Jahren eine Renaissance auch in der landwirtschaftlichen Forschung. Teilweise werden für Produkte wie "Schattenkaffee" auf den internationalen Märkten sogar hohe Prämiumpreise bezahlt.

Bei den afrikanischen Vertragsbauern finden sich alle Betriebsgrößen. Die große Masse dürfte aber im Bereich von ein bis zehn Hektar liegen. Auch wenn es dazu nach meiner Kenntnis bisher wenig breit angelegte empirische Forschung gibt, legen Beobachtungen und die Auswertungen einer Vielzahl von einzelnen Beispielen die Vermutung nahe, dass Vertragsbauern im langjährigen Durchschnitt höhere Produktivitäten und Einkommen erzielen als die Bauern, die nicht in solche Verhältnisse eingebunden sind. Ausbeuterische Abhängigkeitsverhältnisse dagegen spielen in der Realität eine deutlich geringere Rolle als in der theoretischen Diskussion. Meist werden Bauern, die mit ihrer "Entlohnung" nicht zufrieden sind, auf andere attraktivere Alternativen ausweichen, was bei Jahreskulturen auch problemlos möglich ist. Dort, wo Vertragsbauernverhältnisse stark verbreitet sind, gibt es - wie im Baumwollsektor West- und Zentralafrikas - zudem gut organisierte und starke Bauernverbände, die bei der Preisfestsetzung erhebliche Verhandlungsmacht haben. Die Relevanz des Vertragsbauernansatzes für die Armutsbekämpfung im ländlichen Raum lässt sich somit nicht bestreiten. Baumwollbauern gefährdet

Das "encadrement" der Baumwollbauern in West-, Zentral- und neuerdings auch im südlichen Afrika wurde bereits erwähnt. Das Zusammenspiel von Baumwollgesellschaften, die die Entkernungsanlagen betreiben und die Baumwolle international vermarkten, und Bauern hat in Ländern wie Côte d'Ivoire, Mali, Burkina Faso, Kamerun zu bemerkenswerten Ertragsteigerungen geführt. Über die Baumwollgesellschaften wurde im Sahel die Ochsenanspannung eingeführt. Die systematische Bereitstellung von Düngemitteln und Pflanzenchemikalien hat zudem geholfen, parallel die Nahrungsmittelproduktion zu fördern. Und bei den Baumwollgesellschaften gibt es sehr unterschiedliche Eigentumsverhältnisse. Sie befinden sich teils im Besitz internationaler Baumwollhändler, teils im staatlichen oder in genossenschaftlichem Besitz der Bauern, Mischformen eingeschlossen. Allerdings leidet der gesamte Baumwollsektor des frankophonen Afrikas zurzeit massiv unter den relativ niedrigen Baumwollpreisen und dem schwachen Dollar. Die aktuellen Weltmarktpreise - Baumwolle ist da unter den landwirtschaftlichen Rohstoffen eine negative Ausnahme - reichen derzeit nicht aus, die Inputkosten der Bauern zu decken. Dies dürfte sich erst dann nachhaltig ändern, wenn die Subventionen der Baumwollbauern in den USA, aber auch in der EU und in China deutlich zurückgefahren werden.

Bessere Weltmarktpreise für die Palmöl- und Kautschukbauern

Palmöl und Kautschuk werden in Afrika sowohl durch industrielle Kernplantagen als auch von einer Vielzahl von kleineren und mittleren Bauern angebaut, die auf Vertragsbasis mit den Öl- und Kautschukmühlen zusammenarbeiten. In der deutschen Entwicklungszusammenarbeit haben KfW und DEG (Deutsche Investitions- und Entwicklungsgesellschaft, Teil der KfW-Bankengruppe) in der Zusammenarbeit mit privatwirtschaftlichen Agroindustrieunternehmen den kleinbäuerlichen Anbau von Palmöl und Kautschuk gefördert. Die Resultate sind durchweg gut, und die betroffenen Bauern können sich heute - soweit ihre Plantagen bereits in Vollproduktion sind - auf Grund stark gestiegener Preise überdurchschnittlicher Einkommen erfreuen. Allerdings handelt es sich bei Palmöl und Kautschuk um Dauerkulturen. Sie erreichen erst nach vier und sechs Jahren Ertragsreife. Für die Anlage dieser Kulturen werden somit langfristige Kredite mit tilgungsfreien Jahren benötigt. Um die Bauern für ein Szenario sinkender Weltmarktpreise nicht in eine zu hohe Verschuldung zu treiben, sollten die Zinssätze zudem moderat sein, also subventioniert werden. Während die Bundesregierung in Deutschland das Instrument der zinsubventionierten Kredite über die KfW-Bankengruppe vielfach einsetzt, tut man sich mit diesem Instrument in der Entwicklungszusammenarbeit allerdings heute schwer. Die neue marktwirtschaftliche Orthodoxie hat das Wort Zinssubvention in der EZ praktisch zu einem Unwort gemacht.

Kaffee hat wieder Perspektive

Die Mittelschichten in Indien und China entdecken den Kaffee als Genussmittel. Das treibt den Preis nach oben. Hinzu kommt eine rasch steigende Nachfrage nach qualitativ hochwertigem Kaffee. Von dieser Entwicklung profitieren in Afrika überwiegend Kleinbauern, die etwa 80 Prozent der afrikanischen Kaffeeproduktion stemmen. Kaffee ist zudem ein Paradebeispiel für Konkurrenzvorteile von Kleinbauern. Mit langjähriger Erfahrung im Kaffeeanbau und sorgfältiger Pflege und Ernte können sie höherwertigen Kaffee produzieren als Plantagen. Guter Kleinbauernkaffee kann Preise erzielen, die bis zu 60 Prozent über dem Weltmarktpreis liegen - auch ohne Fair Trade Siegel.

Allerdings haben der Kaffeesektor in Afrika und insbesondere die großen etablierten Genossenschaften in den vergangenen Jahren unter der doppelten Herausforderung anhaltend niedriger Preise und der Liberalisierung des Kaffeesektors gelitten. Mit der Liberalisierung kamen die schwerfälligen, bürokratischen und oft von Misswirtschaft geprägten Genossenschaftsstrukturen in eine schwere Krise. Ein Großteil des Kaffeeaufkaufs verlagerte sich auf private Händler. Die Vertragsverhältnisse zwischen den Bauern und ihren Genossenschaft lösten sich auf und wurden nicht mehr respektiert. Der Nachteil dieser Entwicklung war und ist, dass bewährte Strukturen der Betreuung der Bauern und die Qualitätssicherung ebenfalls unter die Räder kamen. Mit der verstärkten weltweiten Nachfrage nach zertifiziertem und qualitativ hochwertigem Kleinbauernkaffee ergibt sich für den genossenschaftlichen Kaffeesektor die Möglichkeit einer Renaissance. Rückverfolgbarkeit, Gruppenzertifizierung und Qualitätssicherung lassen sich bei Kleinbauern über private Händler, die nur aufkaufen, kaum darstellen.

In Europa prägt der Gemüse-Vertragsanbau ganze Regionen: den Niederrhein, Teile Flanderns, die Bretagne. In Kamerun kooperiert die französische Firma Bonduelle mit 10.000 Vertragsbauern, die in ihren sehr diversifizierten landwirtschaftlichen Betrieben jeweils 100 Quadratmeter ihres durchschnittlich einen Hektar großen Betriebes für den Anbau der "Grünen Bohnen - Extrafein" reservieren. Für dieses Produkt, das in einer nahe gelegenen Konservenfabrik zu dem von der französischen Hausfrau geschätzten Produkt der Marke "Cassgrain" verarbeitet wird, erhalten die Bauern, die die Qualitätsvorschriften einhalten, Preise, die deutlich über dem lokalem Marktniveau liegen. Ca. 30-40 Prozent des kenianischen Gemüseanbaus entstammen ebenfalls dem Vertragsanbau kleinerer und mittlerer Bauern. Einige große Agroindustriefirmen nutzen die Zusammenarbeit mit Vertragsbauern, um ihre Anbaurisiken zu diversifizieren. Die Bauern profitieren bei Ablieferung qualitativ hochwertiger Ware von höheren Preisen und kommen auch in den Genuss landwirtschaftlicher Beratung und hochwertigen Saatgutes.

Landreform

"Black Empowerment" und die Umverteilung des landwirtschaftlichen Grundbesitzes zu Gunsten von Kleinbauern sind nicht nur in Südafrika von hoher politischer Brisanz. Auch in Kenia wächst die Kritik an Großgrundbesitz aus der Kolonialzeit, der teilweise nicht produktiv genutzt wird. In anderen Ländern sehen sich großindustrielle Plantagenunternehmen mit der Frage konfrontiert, was sie zur Entwicklung der kleinbäuerlichen Landwirtschaft beitragen. Für alle diese Fälle bieten sich Vertragsbauernmodelle aus einem doppelten Grund an: Sie können für eine breiter angelegte Vermögensverteilung sorgen und gleichzeitig sicherstellen, dass diejenigen, die von der Landreform profitieren, gleichzeitig Zugang zu Absatzmärkten, Inputs und moderner Technologie erhalten. So geben "fortschrittliche" weiße Farmer in Südafrika nicht nur Land an ihre Arbeiter, sondern im Rahmen von Verträgen auch Know-how, Kredite und Marktzugänge. Durch dies Zusammenarbeit sichern sie sich auch ihre eigene Zukunft. Größere Plantagengesellschaften aus Südafrika und Europa, die in Afrika investieren, legen aus politischen und Imagegründen zunehmend Wert darauf, die industrielle Kernplantage mit Vertragsanbau für Kleinbauern zu verbinden. In Kamerun hat die DEG kürzlich erstmals die Übertragung von Landnutzungsrechten an einer industriellen Großplantage an 150 Bauern finanziert.

Zertifizierung

Die Empörung über Lebensmittelskandale und die Fair Trade Bewegung haben dazu geführt, dass sich auf dem Markt zunehmend landwirtschaftliche Produkte durchsetzen, die den Nachweis führen können (Zertifizierung), dass sie unter akzeptablen ökologischen und sozialen Bedingungen hergestellt wurden. Die Zertifizierung nach EurepGap ist schon heute weitgehend eine Grundvoraussetzung für den Zugang zum europäischen Markt. Die Zertifizierung ist allerdings für einzelne Kleinbauern mühselig und kostenaufwändig. Über Vertragsbauernsysteme lässt sich demgegenüber eine Zertifizierung wesentlich günstiger in Gruppen darstellen. Darüber hinaus wird die "faire" Beteiligung von Kleinbauern ein gewichtiges Vermarktungsargument für landwirtschaftliche Exportprodukte. Eine breitenwirksame Umsetzung zum Beispiel des "4c Kaffeestandards", des "Starbucks-Einkaufscodes" oder auch des "Cotton-Made-in-Africa-Standards" ist praktisch nur über Vertragsbauernmodelle oder gut funktionierende Kooperativen möglich. Bei der Ausarbeitung und Durchsetzung vieler dieser Standards spielt die GTZ im deutschen EZ-System eine wichtige beratende und vorantreibende Rolle.

Mikrokredite

Das System der Mikrobanken breitet sich auch in den ländlichen Räumen Afrikas rasch aus. Allerdings hat es einen starken Fokus auf den Kleinhandel und teilweise auf das Handwerk. Für die Landwirtschaftsfinanzierung wird es bisher kaum genutzt. Es fehlt das Know-how, die mit Agrarkrediten verbundenen Risiken einzugrenzen. Vertragsbauernmodelle bieten demgegenüber eine ideale Basis für die Mikrobanken. Sie können die Inputs für die Ernte vorfinanzieren. Das abnehmende Agroindustrieunternehmen zahlt dann den Erlös auf das Konto des Bauern bei seiner Mikrobank ein. Diese kann den Schuldendienst abziehen und den Rest gut schreiben. Dies hat für alle Seiten Vorteile: Das Agroindustrieunternehmen kann sich der aufwändigen Kreditadministration entledigen. Der Schuldendienst der Bank ist gesichert. Und für den Bauern steigt der Anreiz, einen Teil seiner Erlöse als Ersparnis bei der Bank zu lassen, anstatt den Cash direkt in Alkoholkonsum umzusetzen. Zudem werden große Geld-Transaktionen vermieden, was zur Sicherheit an den Zahltagen beiträgt. Nicht zuletzt kann die Mikrobank mit Blick auf die zu erwartenden Zahlungen für die Ernte Vorschüsse gewähren, was wiederum den Anreiz für die Bauern vermindert, aus dem Vertragsverhältnis auszusteigen, und seine Ernte vorzeitig mit großen Abschlägen an den nächsten besten Händler zu verkaufen. Erfahrungen in Kamerun zeigen, dass sich die wirtschaftliche Basis von Mikrobanken und auch ihre Profitabilität deutlich steigern, wenn sie in funktionierende Vertragsbauernsysteme eingebunden sind.

Nicht zuletzt können Vertragsbauern auch ein Mittel sein, einige der Risiken die mit dem verstärkten Anbau von Pflanzen für die Transformation in Pflanzenenergie verbunden sind, einzugrenzen. Ein Großteil der infrage kommenden Pflanzen (wie Jatropha, Palmöl, Zucker) lässt sich auch durch Vertragsbauern und in Mischkulturen anbauen.

Chancen jetzt nutzen

Das beste Vertragsbauernsystem nützt nicht, wenn die Nachfrage für die entsprechenden Produkte fehlt. Tatsächlich sind die Rahmenbedingungen für die Landwirtschaft in Subsahara-Afrika so gut wie schon lange nicht mehr. Die weltweite Nachfrage nach landwirtschaftlichen Produkten aus Afrika wie für Kaffee, Kakao, Zucker (EU), Gartenbauprodukte usw. steigt - Ausnahme ist die Baumwolle. Dies gilt insbesondere verstärkt für zertifizierte Ware. Nicht zuletzt auf Grund der wachsenden Nachfrage nach Bioenergie lässt sich vermuten, dass der säkuläre Trend fallender Terms of Trade für landwirtschaftliche Produkte zumindest gestoppt ist. Noch wichtiger ist, dass die anhaltenden Wachstumsraten in Afrika die lokale und regionale Nachfrage nach Lebensmitteln rasch wachsen lassen. Dabei setzen sich, aus dem südlichen Afrika kommend, schrittweise modernere Vertriebsformen durch, die zunehmend Wert auf qualitativ hochwertige Ware legen. Die Agroindustrie weist deshalb in Schwellenländern wie Senegal, Ghana, Nigeria, Kenia hohe Wachstumsraten aus. Sie ist zunehmend auf die Zusammenarbeit mit zuverlässig zuliefernden Vertragsbauern angewiesen.

Anders gesagt: Die Nachfrage ist da, es gibt viele qualifizierte Akteure vor Ort, wie Privatunternehmen, Genossenschaften, Mikrobanken und qualifiziertes Personal für die landwirtschaftliche Beratung. Die Rezepte sind ebenso weitgehend bekannt. Nur die losen Enden finden oft nicht zusammen. Und die deutsche EZ legt sich beim Thema Vertragsbauern - sieht man von dem Teilbereich Zertifizierung ab - weitgehend eine recht große Zurückhaltung auf, obwohl sie eines der geeigneten Instrumente zur dauerhaften Armutsbekämpfung im ländlichen Raum sozusagen vor den Füßen liegen hat.

Roger Peltzer arbeitet seit 20 Jahren in der Investitionsfinanzierung in Entwicklungsländern.