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Ghana wieder erster

Gegenseitige Evaluierung der afrikanischen Staaten

Volker Weyel

Die Gelegenheit, dem ersten Absolventen des afrikanischen Evaluationsprozesses zu schmeicheln, nutzte im Januar in Khartum der algerische Premierminister gern: Wieder sei Ghana erster gewesen. Er spielte damit auf die Unabhängigkeit der damaligen Goldküste vor 49 Jahren an, als das Ende des Kolonialzeitalters für das Afrika südlich der Sahara anbrach. Ob die historische Bedeutung des Examens in Khartum 2006 an die des Ereignisses von 1957 heranreicht, muss einstweilen offen bleiben. Die Tatsache, dass man bei dem Prüfungsverfahren in der sudanesischen Hauptstadt auch hinter verschlossenen Türen recht freundlich miteinander umgegangen zu sein scheint - das ghanaische Präsidialamt sprach von der "Bewunderung", die Präsident John Kufuor seitens seiner Amtskollegen zuteil geworden sei - stellt per se noch keinen Qualitätsausweis dar.

Die gegenseitige Durchleuchtung von Mitgliedstaaten der Afrikanischen Union (AU) im Hinblick auf ihre inneren Verhältnisse ist ein Novum. Seit 2003 besteht der "Afrikanische Mechanismus der gegenseitigen Evaluierung" (APRM). Er hat seinen Ursprung in der "Neuen Partnerschaft für die Entwicklung Afrikas" (NEPAD), die aus der weltweiten Situation des Umbruchs seit den neunziger Jahren hervorgegangen ist und auch eine Reaktion auf die immer deutlicher artikulierte Kritik der Entwicklungspartner in der internationalen Gemeinschaft darstellte.

Langer Weg

Gleichwohl hat der neue Ansatz Vorläufer. 1981 wurde von der damaligen "Organisation der Afrikanischen Einheit" (OAU) die gut fünf Jahre später in Kraft getretene "Afrikanische Charta der Rechte des Menschen und der Völker" verabschiedet. 1990 billigte die OAU in Addis Abeba die "Afrikanische Charta für die Mitwirkung der Bevölkerung an Entwicklung und Wandel" von Aruscha, 2000 nahm sie in Lomé die "Erklärung über ein Rahmenkonzept zur Reaktion der OAU auf nicht verfassungsmäßige Regierungswechsel" an. Diese Linie wurde seither weiter ausgezogen: 2002 verabschiedete die neue Regionalorganisation AU in Durban ihre "Erklärung zu den Grundsätzen für demokratische Wahlen", der noch eine "Charta für Demokratie, Wahlen und Regierungsführung" folgen soll.

Das Bekenntnis zur Demokratie findet sich denn auch in dem "neuen politischen Willen der afrikanischen Führer", der in der NEPAD-Grundsatzerklärung vom Oktober 2001 niedergelegt ist. Die NEPAD sollte als "Vision" und zugleich als "strategischer Rahmen für die Erneuerung Afrikas" verstanden werden. Auf dem Eröffnungstreffen der AU in Durban im Juli 2002 machten sich die Staats- und Regierungschefs die "Erklärung zur Demokratie und zur guten politischen, wirtschaftlichen und unternehmerischen Führung" zu eigen. Ihr letzter Abschnitt hat die Einrichtung des APRM "auf der Grundlage freiwilligen Beitritts" zum Gegenstand. Ausgestaltet wurde der APRM in einem separaten Grundlagendokument, in dem er als "ein afrikanischer Mechanismus der Selbstkontrolle" (an African self-monitoring mechanism) beschrieben ist. Sein Zweck ist, "die Annahme von Politiken, Normen und Praktiken zu fördern, welche zu politischer Stabilität, hohem Wirtschaftswachstum, nachhaltiger Entwicklung sowie beschleunigter subregionaler und kontinentumspannender wirtschaftlicher Integration durch den Erfahrungsaustausch und die Verstärkung erfolgreicher und bester Verfahrensweisen - einschließlich des Identifizierens der Schwachstellen und der Bedarfsermittlung für den Kapazitätsaufbau - führen". Er will letztlich die gute Regierungsführung (good governance) in allen Bereichen fördern und das Verlangen nach Rechenschaftspflicht und Transparenz in einem geregelten Prozess durchsetzen. Staaten, die an dem Verfahren teilnehmen wollen, müssen eine entsprechende Vereinbarung (Memorandum of Understanding, MoU) unterschreiben.

Der Mechanismus, wie er dann im März 2003 in Gang gesetzt wurde, besitzt als höchstes Organ den Ausschuss der Staats- und Regierungschefs der teilnehmenden Staaten, das APR-Forum. Das Forum beruft eine fünf- bis siebenköpfigen "Gruppe namhafter Persönlichkeiten" (Panel of Eminent Persons, APR-Panel), die den Mechanismus steuert. Die Durchführung obliegt dem Sekretariat (APR-Secretariat). Die Länderprüfung wird von einer Gruppe (APR-Team) vorgenommen, die die Umsetzung des vom jeweiligen Land erarbeiteten Aktionsprogramms überprüfen soll und den APRM-Länderbericht erstellt.

Das APR-Sekretariat ist eine Arbeitseinheit des NEPAD-Sekretariats und wie dieses im südafrikanischen Midrand ansässig, es arbeitet aber dem Panel zu.

Umsetzung eines ehrgeizigen Programms

Die Staaten, die sich durch ihre Unterschrift unter die MoU zur Mitwirkung bereit erklären, sagen auch die Finanzierung des Mechanismus zu, da diese ausdrücklich eine afrikanische Angelegenheit sein soll. Zuwendungen von "afrikanischen Personen, Unternehmen und Institutionen" seien indes willkommen. Sie bekennen sich zur Erstellung eines nationalen Aktionsprogramms und sichern die Beteiligung aller Interessengruppen (stakeholders) - "unter Einschluss der Gewerkschaften, der Frauen, der Jugend, der Zivilgesellschaft, der Privatwirtschaft, der ländlichen Gemeinschaften und der Berufsverbände" - zu.

In dem mehrstufigen Verfahren folgt auf die Unterzeichnung der MoU zunächst die an einem Fragebogen des APR-Sekretariats orientierte, Regierung wie Zivilgesellschaft einbeziehende Eigenbewertung des Landes (Self-assessment) und die Ausarbeitung des Aktionsprogramms. Auf dieser Grundlage erfolgt ein Besuch des APR-Teams, das den Entwurf eines Länderberichts erstellt. Dieser wird der Regierung zur Kenntnis gebracht; ihre Stellungnahme wird zur Anlage des Berichts. Das Dokument (Country Review Report) geht auf dem Wege über das APR-Panel zum APR-Forum, das auf dieser Grundlage in den Dialog mit der Regierung auf höchster Ebene eintritt. Das ist die eigentliche "Peer Review", in deren Verlauf nachahmenswerte Beispiele wie Defizite benannt werden sollen. Das Ergebnis (Final APRM Report) soll binnen sechs Monaten nach der "Peer Review" Gremien wie dem Panafrikanischen Parlament und der Afrikanischen Menschenrechtskommission unterbreitet werden. Diese öffentliche Vorlage stellt die letzte Phase des Prozesses dar.

So etwas wie den APRM habe es nie zuvor gegeben, so Sudir Chuckun vom APR-Sekretariat im Gespräch mit dem Verfasser im Oktober letzten Jahres in Midrand unter Verweis auf das Verfahren der Selbstdiagnostik, die umfassenden Konsultationsprozesse und die Eigenverantwortung der Afrikaner. Durch den Prozess werde ein Mehrwert geschaffen, der über die einzelnen Bestandteile hinausreiche.

In der Tat ist der Prozess mit seiner Verschränkung von internen und externen Bewertungsverfahren innovativ. Stärken und Schwächen zeigen sich vielleicht am ehesten im Vergleich mit den Vertragsorganen des Menschenrechtsschutzes der Vereinten Nationen. Anders als bei den Menschenrechts-Übereinkommen handelt es sich bei dem MoU nicht um ein völkerrechtlich verpflichtendes Vertragswerk, sondern eben um eine bloße Vereinbarung. Wie dort werden in das Überwachungsorgan Sachverständige berufen. Diese berichten im Falle des Panel des APRM aber wieder an die höchste politische Instanz, nämlich das APR-Forum. Es sind somit nicht die unabhängigen Experten, sondern die Staats- und Regierungschefs der teilnehmenden Staaten, die abschließend Stellung nehmen. Das wertet das Verfahren beträchtlich auf, macht es zugleich aber anfällig für mannigfaltige politische Einflüsse auf dieser Ebene. Über Möglichkeiten, bei festgestellten Verstößen gegen schützenswerte Grundsätze Abhilfe zu schaffen - echte Durchsetzungsbefugnisse also -, verfügen weder die einschlägigen UN-Vertragsorgane noch der APRM, auch wenn das APR-Grundlagendokument gegen Ende einen vagen Hinweis auf denkbare Maßnahmen zur Remedur enthält. Allerdings darf nicht übersehen werden, dass auf der internationalen Ebene die Praxis der öffentlichen Nennung, notfalls Anprangerung (naming and shaming) durch Menschenrechtsgremien durchaus Erfolge gezeitigt hat. Inhaltlich sind die einzelnen weltweiten Menschenrechtsverträge, ungeachtet ihrer oft großzügigen Auslegung, enger gefasst als der APRM. Sie widmen sich etwa dem Tatbestand der Folter oder dem der Rassendiskriminierung, während beim APRM politische Stabilität, Wirtschaftswachstum, nachhaltige Entwicklung und wirtschaftliche Integration gleichermaßen angesprochen werden.

Doch muss die Tatsache, dass der Kriterienkatalog, der als Orientierung für das Verfahren der Länderprüfung vorliegt, bemerkenswert umfassend ausgefallen ist, nicht als Zeichen der Beliebigkeit gelten. Vielmehr ermöglicht er den verschiedenen am Prozess beteiligten Gruppen, insbesondere den unterschiedlichsten nichtstaatlichen Organisationen, sich ausdrücklich auf internationale Normen oder Verträge, die die Regierung ratifiziert hat, zu berufen und die Staatspraxis an diesem Richtmaß zu messen. So ist beim Thema "Demokratie und Regierungsführung" als Oberziel die "Konsolidierung einer verfassungsmäßigen politischen Ordnung" vorgegeben, "in welcher Demokratie, Achtung der Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit, Gewaltenteilung sowie wirksame und zugängliche öffentliche Dienste verwirklicht sind, um die nachhaltige Entwicklung und eine friedliche und stabile Gesellschaft zu gewährleisten". Zu diesem Zweck werden neun Ziele aufgestellt, etwa der Schutz der Rechte "gefährdeter Gruppen einschließlich Vertriebener und Flüchtlinge". Für jedes Einzelziel werden die anzuwendenden Normen aufgelistet (in diesem Beispiel die OAU-Flüchtlingskonvention von 1969 und die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951) und die Leitkriterien aufgeführt (hier die Angemessenheit der Schutzmaßnahmen und die Frage, ob das Land die beiden genannten Rechtsinstrumente ratifiziert hat). Sodann werden Beispiele für Indikatoren genannt (hier unter anderem das Ergreifen von Maßnahmen gegen den Menschenhandel). In gleicher Weise konkret wird für die Gebiete "wirtschaftliche Rahmenbedingungen und Management", "gute Unternehmensführung" und "sozioökonomische Entwicklung" verfahren.

Eigenfinanzierung gefordert

An Berufungsgrundlagen mangelt es der Zivilgesellschaft also nicht. Sie hat diese auch in Anspruch genommen; in Kenia reichte im Einzelfall das Selbstbewusstsein sogar so weit, dass die Grenzen des Mandats verschwammen und die Gerichte befasst wurden. Die praktische Durchführung hat längst eingesetzt und bereits zu ersten Bewertungen in der Form von Veröffentlichungen und der überaus beliebten Werkstattseminare geführt. Deutlich wird zweierlei: wie fest der APRM in Afrika - in kurzer Zeit und ungeachtet der Tatsache, dass noch immer weniger als die Hälfte der Staaten teilnimmt - verankert ist und dass an Verbesserungs- und Ausgestaltungsvorschlägen kein Mangel herrscht. Ob die ebenfalls zu vernehmenden rundweg ablehnenden Stimmen auf überzogene Erwartungen, die dann enttäuscht wurden, zurückzuführen sind, mag dahingestellt bleiben.

Für eine stärkere Einbeziehung, wenn nicht Einmischung der Zivilgesellschaft plädiert der Senegalese Ousmane Déme in seiner Schrift "Between Hope and Scepticism. Civil Society and the African Peer Review Mechanism". Er weist auf die schon bald erfolgte Abweichung vom Grundsatz afrikanischer Eigenfinanzierung hin. Nunmehr trügen Länder wie Großbritannien, Kanada, Norwegen oder Schweden zur Finanzierung des APRM bei; vom Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP) komme beachtliche technische und finanzielle Unterstützung. Auf Bitten des APR-Forums wurde ein Treuhandfonds eingerichtet (APRM Implementation Trust Fund), den das UNDP verwaltet.

Déme hält es für möglich, dass die Teilnahme am APRM nach und nach zu einer Konditionalität westlicher Entwicklungshilfe wird; bestimmte Staatsoberhäupter sähen dies mit Sorge. Der für die "Partnership Africa Canada" erstellte Bericht Démes wurde im Januar auf einem Werkstattseminar in Addis Abeba präsentiert, bei dem es um die Rolle der Zivilgesellschaft im APR-Prozess ging. Die Vertreter von nichtstaatlichen Organisationen empfahlen den Regierungen ausdrücklich, für den APRM "ausreichende finanzielle Ressourcen bereitzustellen, damit er ein afrikanisches Instrument bleibt, das afrikanischen Interessen dient". Die Forderungen nach Einbeziehung aller staatlicher Ebenen, "insbesondere der Parlamente", in allen Phasen des Prozesses und nach umfassender Beteiligung der Zivilgesellschaft und der Privatwirtschaft im Zuge der Evaluierung und der Umsetzung der Aktionsprogramme lassen darauf schließen, dass hier längst nicht alles zum Besten steht.

Die Notwendigkeit zur Eigenfinanzierung sahen auch die ARPM-Praktiker aus sieben afrikanischen Ländern, die sich Ende April in Nairobi zu einem von der Hanns-Seidel-Stiftung veranstalteten Erfahrungsaustausch trafen. Eine Eigenfinanzierung verleihe dem Prozess "die erforderliche Glaubwürdigkeit als eine afrikanische Initiative, und Gebermittel sollten komplementär sein, nicht die Hauptquelle" der Finanzen. Auch in Nairobi hielt man die Beteiligung der nichtstaatlichen Organisationen an Zustandekommen und Umsetzung des jeweiligen Länder-Aktionsprogramms für ausbaufähig. Realistischerweise wurde hinzugefügt, dass die Vertreter der Zivilgesellschaft mitunter der Unterstützung bedürften, um ihre Fähigkeit zu sachgerechter Mitwirkung zu stärken.

Den nichtstaatlichen Organisationen und den Fachleuten standen Regierungsvertreter von rund 30 afrikanischen Staaten nicht nach und trafen sich vom 9. bis 11. Mai in Kigali zum "Sechsten Forum für Regierungs- und Verwaltungsführung in Afrika" (AGF VI). Eingeladen hatten das APR-Panel und das Regionalbüro für Afrika des UNDP in Zusammenarbeit mit der ECA und der Afrikanischen Entwicklungsbank. Thema des AGF VI war, kaum verwunderlich, die "Umsetzung des Afrikanischen Mechanismus der gegenseitigen Evaluierung: Herausforderungen und Chancen". Die vom AGF VI angenommenen Empfehlungen richteten sich auf eine zügigere Durchführung des Verfahrens; dieses müsse "unter Berücksichtigung örtlicher Besonderheiten und Innovationen ständig vereinfacht und angepasst werden". Auch die Notwendigkeit einer besseren Synchronisierung mit den nationalen Entwicklungsplänen und -strategien wurde angesprochen. Unterstützung auch seitens der Entwicklungspartner sei notwendig, doch hänge "die Glaubwürdigkeit und Nachhaltigkeit des Mechanismus von der nationalen Eigentümerschaft ab".

Gastland Ruanda hatte für das Treffen übrigens einen Erfahrungsbericht vorgelegt, mit dem der APR-Prozess selbst evaluiert wurde. Zu den Kritikpunkten zählte die als unzureichend beschriebene Kapazität des APR-Sekretariats. Zweifel geäußert wurden an der Objektivität der externen Bewerter: Einige von ihnen seien "anscheinend mit ungenügenden Kenntnissen über das Land gekommen, möglicherweise sogar mit vorgefassten Ansichten auf Grund unzutreffender Informationen über das Land, wie sie sich in verschiedenen Medien wie dem Internet finden".

Prüfsteine der Selbstprüfung

Die intensive Befassung mit dem APRM bei verschiedenen Zusammenkünften - auch das Panafrikanische Parlament hatte ihn während seiner fünften ordentlichen Tagung Anfang Mai mit auf der Agenda - macht neugierig auf die konkreten Resultate des Prozesses. Das bisherige förmliche Ergebnis besteht im Abschluss der Prozedur für nur einen Staat zu Jahresbeginn. Dieser Staat ist Ghana; Ruanda wäre gerne erster gewesen, doch dazu kam es nicht.

In verschiedenen Ländern - so in Algerien, Benin, Kenia, Mauritius, Nigeria oder Südafrika - hat der APR-Prozess mittlerweile unterschiedliche Stadien erreicht. Auf dem dritten Treffen des APR-Forums im Juni 2005 in Abuja waren bereits die Länderberichte Ghanas und Ruandas erörtert worden; für das vierte Treffen wurde dann die eigentliche "Peer Review" vorgesehen. Anlässlich des am 23. und 24. Januar 2006 abgehaltenen AU-Gipfels von Khartum trat die "Gruppe namhafter Persönlichkeiten" am 19. und 20. Januar zu ihrer 15. Tagung zusammen, das APR-Forum dann am 22. Januar zu seinem vierten Treffen.

Den unter dem Vorsitz des nigerianischen Staatsoberhaupts Olusegun Obasanjo tagenden Staats- und Regierungschefs der am APRM teilnehmenden Länder trug Ghanas Präsident Kufuor vor, dass seine Regierung den Länderbericht für umfassend halte und dass dessen Empfehlungen bei der Überwindung von Schwächen in der Regierungsführung hilfreich sein könnten. Kritisch angesprochen worden waren unter anderem Defizite in der Eigenkapazität des Landes, bezüglich der Gleichstellung der Geschlechter und bei der Dezentralisierung. Gelobt wurden die Erfolge bei der Konsolidierung der Demokratie und die Beiträge zu friedenssichernden Maßnahmen in der Region. Das Gremium wies das Panel und das APR-Sekretariat an, die Umsetzung des ghanaischen Länderberichts zu verfolgen; ein Folgebericht soll durch das Panel im Laufe der nächsten zwei Jahre erstellt werden. Der Länderbericht mitsamt dem Aktionsprogramm wurde Mitte April in Accra öffentlich gemacht. Der abschließende Bericht über die Befassung des Forums mit Ghana soll in der vorgesehenen Frist von einem halben Jahr gemeinsam vom Nationalen APRM-Verwaltungsrat Ghanas und dem Panel veröffentlicht werden. Ruanda aber erbat Aufschub bis zum nächsten APR-Forum Mitte 2006; Präsident Paul Kagame hatte von einem Besuch in der sudanesischen Hauptstadt abgesehen.

Ausdrücklich hielt das Forum auf seinem Treffen in Khartum fest, dass von den am APRM teilnehmenden Ländern erwartet werde, "den Großteil der Mittel zur Finanzierung ihrer jeweiligen Aktionsprogramme aus heimischen Quellen zu bestreiten". "Externe Hilfe durch die Entwicklungspartner" könne gleichwohl "nützlich zwecks Umsetzung der Aktionsprogramme sein".

Ein Urteil, ob es sich bei dem Verfahren der "Peer Reviews" um eine echte gegenseitige Evaluierung im Geiste kritischer Solidarität oder eher um eine konventionelle gegenseitige Belobigung der afrikanischen Staatschefs handelt, lässt sich auch nach dem Abschluss der ersten Staatenprüfung noch nicht fällen. Bekenntnisse zu Demokratie und Partizipation waren in der Vergangenheit nur zu oft papieren geblieben.

Ein Prüfstein in Sachen Selbstprüfung wird daher sein, ob die veröffentlichten abschließenden Berichte des Forums ungefiltert eine gründliche und kritische Diskussion der Verhältnisse im jeweiligen Land erkennen lassen. Die weitere Probe aufs Exempel der Ernsthaftigkeit der afrikanischen Staats- und Regierungschefs wird sein, ob auf der Grundlage der in dem Schlussbericht festgehaltenen Positivbeispiele und Mängel ein konstruktiver gesellschaftlicher Dialog im betreffenden Land fortgeführt wird.

 

Hinweise

AU/APRM: Country Review Report of the Republic of Ghana, 2005
www.hss.de/downloads/Aprm_country_report.pdf

AU/NEPAD: The African Peer Review Mechanism (APRM), 2002
(Base Document)
www.nepad.org/2005/files/documents/49.pdf

AU/NEPAD: Memorandum of Understanding on the African Peer Review Mechanism, 2003
www.nepad.org/2005/files/documents/111.pdf

AU/NEPAD: Objectives, Standards, Criteria and Indicators for the African Peer Review Mechanism, 2003
www.nepad.org/2005/files/documents/110.pdf

AU/NEPAD: Guidelines for Countries to Prepare for and to Participate in the African Peer Review Mechanism (APRM), 2003
www.nepad.org/2005/files/aprm/aprmguidelinesforcountryreview200104final.pdf

Déme, Ousmane: Between Hope and Scepticism. Civil Society and the African Peer Review Mechanism, Ottawa (Partnership Africa Canada) 2005
www.pacweb.org/e/images/stories/documents/...resolution.pdf

NEPAD: The New Partnership for Africa"s Development (NEPAD), October 2001
www.nepad.org/2005/files/documents/inbrief.pdf

Republic of Rwanda: Rwanda"s Consultations Outcome Report for experience sharing on the implementation of APRM, Kigali 2006
www.undp.org/agf/papers/Rwanda%20Report%20on%20APRM%20for%20AGF%20VI.pdf

 

Dr. Volker Weyel war von 1977 bis 2004 Chefredakteur der "Vereinte Nationen. Zeitschrift für die Vereinten Nationen und ihre Sonderorganisationen". Vorstandsmitglied des "Global Policy Forum Europe".

 

eins Entwicklungspolitik 10-2006