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Stillstand in der WTO

Die globale Handelspolitik steckt in der Krise

Michael Frein

Die Verhandlungen in der Welthandelsorganisation (WTO) stocken. Ein erfolgreicher Abschluss ist nicht in Sicht. Auch beim G8-Gipfel im Juni in Heiligendamm dürfte es kaum gelingen, ein Scheitern der so genannten "Entwicklungsrunde" abzuwenden. Um so mehr sind die Industriestaaten darum bemüht, ihre handelspolitischen Interessen außerhalb der WTO durchzusetzen.

Seit Beginn der Verhandlungen im Jahre 2001 in Doha, der Hauptstadt des arabischen Emirats Katar, ist es den Mitgliedern der WTO nicht gelungen, ihre grundlegenden Konflikte zu überwinden. Entwicklungsinteressen haben nach wie vor das Nachsehen. Bereits das Verhandlungsmandat für die Doha-Runde zeigte den Widerspruch zwischen der Realität und der politischen Rhetorik der Industrieländer. Die neue Verhandlungsrunde wurde mit dem wohlklingenden Titel "Entwicklungsrunde" versehen. Tatsächlich aber steht das Ziel, die Anliegen der Entwicklungsländer in den Vordergrund zu rücken, nur in der Präambel der Doha-Erklärung. Im eigentlichen Kern, dem Arbeitsprogramm, wurde die Feder nahezu durchgängig von den Industrieländern geführt. Und das Wenige, was Entwicklungsländer zu Verhandlungsbeginn durchsetzen konnten - wie etwa verbesserte Regeln zur Sonderbehandlung von Entwicklungsländern - verflüchtigte sich inzwischen weitgehend.

Zankapfel Agrarhandel

Nachdem die WTO-Ministerkonferenz im mexikanischen Cancún 2003 am erbitterten Widerstand der Entwicklungsländer gegen Verhandlungen in drei der vier so genannten Singapur-Themen (Investitionen, Wettbewerb, öffentliches Beschaffungswesen) scheiterte, ist der größte Zankapfel wie eh und je der Agrarhandel. Holzschnittartig stellt sich die Lage wie folgt dar: Die USA und exportorientierte Entwicklungsländer wie Brasilien und Argentinien fordern einschneidende Zollsenkungen. Dagegen wehren sich vor allem Japan und die EU, die sich wie die USA auch weigern, ihre Subventionen entsprechend den Forderungen der Entwicklungsländer abzubauen. Gegen umfassende Zollsenkungen sind aber auch viele Entwicklungsländer, die weitreichende Ausnahmeregelungen fordern, um ihre Landwirtschaft durch Schutzzölle effektiv vor übermächtiger Konkurrenz bewahren und Kleinbauernfamilien, Ernährungssicherung und ländliche Entwicklung unterstützen zu können. Die Entwicklungsländer haben sich untereinander schon ein Stück weit angenähert: So unterstützt Brasilien das Konzept der speziellen Produkte, die aus Gründen der Ernährungssicherheit und des Schutzes von Kleinbauern von Zollsenkungen ausgenommen werden sollen. Das wiederum trifft auf den entschiedenen Widerspruch vor allem der USA, die durch zu viele Ausnahmen die allgemeinen Zollsenkungen untergraben sehen.

Weiterhin wehren sich nahezu alle Entwicklungsländer gegen die Forderung der Industrieländer nach weitreichenden Zollsenkungen bei Industriegütern. Und auch bei Dienstleistungen sehen die allermeisten Entwicklungsländer keinen Anlass, den Marktzugangsforderungen insbesondere der EU entgegenzukommen.

Präsident auf Abschiedstour

Diese vielfältigen Konfliktlinien in einem Paket zu lösen, wie es in Doha vereinbart wurde, scheint in absehbarer Zeit kaum möglich. Hinzu kommt, dass die Verhandlungsvollmacht, die der US-Kongress der Bush-Regierung erteilt hat, Mitte des Jahres ausläuft. Diese Vollmacht bedeutet, dass der Kongress ein Verhandlungsergebnis nur komplett annehmen oder ablehnen kann; ohne eine solche Ermächtigung kann der Kongress von der Regierung verlangen, einzelne Bestimmungen nachzuverhandeln - was die Verhandlungen mit der US-Regierung für die anderen WTO-Mitglieder zu einer Rechnung mit vielen Unbekannten macht. Diese Situation ist praktisch bereits eingetreten. Damit ein Abschluss vom Kongress als Paket hätte abgesegnet werden können, hätte die Regierung diesen schon Ende Januar 2007 anmelden müssen. Eine erneute Vollmacht ist sehr unwahrscheinlich. Also wird die neue US-Regierung es richten müssen. Und darauf, so scheint es, warten die WTO-Mitglieder nun.

Damit ist auch nicht wahrscheinlich, dass der G8-Gipfel in Heiligendamm den WTO-Verhandlungen neue Impulse geben kann. Ein US-Präsident auf Abschiedstour, den überdies noch andere Probleme als die stockenden WTO-Verhandlungen stärker drücken mögen, ist dazu keine günstige Voraussetzung. Zudem sind die jüngsten Erfahrungen nicht ermutigend. Beim letztjährigen G8-Gipfel in St. Petersburg verständigten sich die sieben WTO-Mitglieder (alle außer Russland) darauf, die Verhandlungen durch neue Initiativen nach vorne zu bringen. WTO-Generalsekretär Pascal Lamy sah das Ende der Runde zum Greifen nahe - nur um wenige Wochen später zu erleben, dass die US-Delegation sich bei den Verhandlungen in Genf in der besonders umstrittenen Frage der Agrarsubventionen nicht bewegen wollte. Damit waren die WTO-Verhandlungen ausgesetzt. Zwar wurden sie Anfang des Jahres auch offiziell wieder aufgenommen, allerdings mit unveränderten Positionen.

Multilateral, bilateral, ganz egal?

Der Stillstand in der WTO bedeutet jedoch nicht, dass sich handelspolitisch nichts tut. Die G8-Agenda von Heiligendamm etwa will die Durchsetzung von Rechten an geistigem Eigentum verstärken - der TRIPS-Vertrag in der WTO, der alle Mitglieder zur Einhaltung von Mindeststandards beim Schutz von Patenten, Urheberrechten, Handelsmarken, etc. verpflichtet, reicht offenbar nicht. Die G8 will außerdem die globale Liberalisierung des Investitionsrechts voranbringen - nachdem der entsprechende Versuch im WTO-Rahmen am Widerstand der Entwicklungsländer scheiterte.

Zusätzlich versuchen sowohl die USA als auch die EU, ihre handelspolitischen Interessen auf der bilateralen und regionalen Ebene durchzusetzen. Die Agenda unterscheidet sich dabei nicht grundsätzlich von ihrem Forderungskatalog auf multilateraler Ebene. So war es den Entwicklungsländern zwar gelungen, auf der WTO-Ebene Verhandlungen zu Investitionen, Wettbewerb und öffentlichem Beschaffungswesen erfolgreich zu verhindern. Nun müssen aber beispielsweise die afrikanischen Ländern feststellen, dass die EU genau diese Themen auf die Agenda der EPA-Verhandlungen setzt, den geplanten Freihandelsabkommen zwischen EU und den afrikanischen, karibischen und pazifischen Staaten. Und auch in anderen Bereichen drängt die EU auf so genannte WTO-plus-Regulierungen, also Vereinbarungen, die über den jetzigen Stand in der WTO hinausgehen.

Diese Strategie ist Programm. Aus Sicht der EU ergänzen der bilaterale und der multilaterale Weg der WTO sich gegenseitig. Das ist die Botschaft von "Global Europe", der neuen EU-Handelsstrategie. Dort ist programmatisch formuliert, was bereits längere Zeit Praxis ist: Bilaterale Handelsverträge sollen die Blockaden in der WTO überwinden, die WTO wiederum beschreibt den globalen Mindeststandard, über den bilaterale Verträge hinauszugehen haben. Eine Wahl zwischen bilateralen Verhandlungen und der WTO haben Entwicklungsländer tatsächlich nicht und auch nie gehabt. Die Liberalisierungsforderungen der Industrieländer kommen vielmehr gleichzeitig und auf unterschiedlichen Wegen daher. Erst im April haben die EU-Mitglieder der Kommission neue Mandate für bilaterale Verhandlungen mit Indien, Südkorea, den ASEAN-Staaten sowie den zentralamerikanischen und den Anden-Ländern beschlossen.

Aber auch die bilaterale Strategie glänzt nicht gerade mit Erfolgen: Die EPA-Verhandlungen kommen nicht recht von der Stelle, die Verhandlungen der EU mit den Mercosur-Staaten liegen seit Jahren auf Eis. Auch den USA ergeht es kaum besser: Das Projekt der amerikanischen Freihandelszone ist praktisch gescheitert, andere Verhandlungen wie beispielsweise mit Malaysia kommen gar nicht erst in Gang. Einzig beim Abkommen mit Südkorea können die USA Vollzug melden.

Weder die bilaterale noch die multilaterale Strategie dürften in absehbarer Zeit zu bahnbrechenden Ergebnissen führen. Die Ursache dafür liegt nicht in den institutionellen Strukturen der Welthandelspolitik oder in der WTO, sondern in der politischen Richtung, wie sie durch die WTO und die G8 symbolisiert wird. Sowohl die USA als auch die EU drängen auf die Märkte der Entwicklungs- und Schwellenländer, sie wollen ihre Patente stärker schützen und die Investitionsbedingungen für ihre Konzerne verbessern. Dafür sind sie im Gegenzug noch nicht einmal bereit, ihre Märkte für landwirtschaftliche Produkte zu öffnen und das Agrar-Dumping durch eine Änderung ihrer Subventionspolitik zu beenden.

Dass eine solche Agenda der Liberalisierung im Interesse der Starken ohne Rücksicht auf Schutz für die Schwachen auf Widerstand stößt, ist nicht weiter verwunderlich. Dieser Widerstand verdient aus entwicklungspolitischer Sicht Unterstützung. Denn eine gerechte Welthandelsordnung, die die Interessen und Bedürfnisse der Entwicklungsländer anerkennt, sieht anders aus.

Michael Frein ist Referent für nachhaltige Entwicklung und Welthandel beim Evangelischen Entwicklungsdienst (EED) in Bonn.