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Systemische Risiken

Die Weltwirtschaft ist auf starke multilaterale Organisationen angewiesen

Stormy Mildner und Caroline Silva-Garbade

Die Ungleichgewichte in der Weltwirtschaft und steigende Barrieren im internationalen Handel stehen weit oben auf der G8-Agenda für Heiligendamm. Das Gipfeltreffen soll neue Impulse für neue Strategien zum Abbau der makroökonomischen Ungleichgewichte geben und auch dem steigenden Protektionismus eine deutliche Absage erteilen. Von Heiligendamm soll ein klares Signal für eine liberale und stabile Weltwirtschaftsordnung ausgehen. Ob die deutsche G8-Strategie auch mit Erfolg gekrönt sein wird, ist allerdings fraglich. Denn die G8 ist für die Umsetzung ihrer Beschlüsse maßgeblich auf andere multilaterale Organisationen wie den Internationalen Währungsfonds und die Welthandelsorganisation angewiesen. Und diese stecken zurzeit in einer tiefen Krise.

Die Weltwirtschaft brummt. Seit über vier Jahren weist die globale Wirtschaft beachtliche reale Wachstumsraten auf, und auch für 2007 sind die Aussichten gut. Zwar wird das globale Wachstum in diesem Jahr etwas an Schwung verlieren. Zu der von vielen erwarteten harten Landung der Weltwirtschaft wird es hingegen nicht kommen, so die Prognosen der führenden deutschen Wirtschaftsforschungsinstitute. Wachstumsmotoren sind weiterhin die aufstrebenden asiatischen Schwellenländer, allen voran Indien und China. Doch auch für Lateinamerika sind die Prognosen positiv: Argentinien und Brasilien haben sich von der Krise erholt und trumpfen mit beachtlichen Wachstums- und Beschäftigungsraten sowie deutlich stabileren makroökonomischen Rahmenbedingungen auf. Vielen lateinamerikanischen Ländern kommen zudem die hohen Rohstoffpreise zugute, wovon nicht nur Venezuela und Bolivien als Öl und Gas exportierende Staaten profitieren. Zahlreiche Länder erzielen auch durch den kräftigen Anstieg der Preise für mineralische Rohstoffe (z.B. Eisenerz) und landwirtschaftliche Erzeugnisse (z.B. Soja) hohe Exportzuwächse.

Damit setzt sich der nun schon mehrere Jahre andauernde Aufwärtstrend in den Entwicklungs- und Schwellenländern fort, die mit durchschnittlich 5 Prozent Wachstum während der vergangenen fünf Jahre die Wachstumsraten der Industrieländer von rund 2,5 Prozent weit hinter sich gelassen haben. Auch ihr Anteil am Welthandel wächst kontinuierlich, zudem haben sich die ausländischen Investitionen in diese Länder seit 2002 mehr als verdoppelt. Die Auslandsverschuldung gemessen am Bruttoinlandsprodukt ist gesunken. Die Weltbank sieht das erste Millenniums-Ziel, nämlich die Zahl der in extremer Armut lebenden Menschen bis 2015 zu halbieren, in erreichbarer Nähe.

Globale Ungleichgewichte

Die Aussichten scheinen allen Unkenrufen zum Trotz also rosig für die Weltwirtschaft. Dennoch ist weiterhin Vorsicht geboten. Denn die systemischen Weltwirtschaftsrisiken sind alles andere als beseitigt. Insbesondere die globalen makroökonomischen Ungleichgewichte, eine mögliche globale Nachfrageschwäche und daraus resultierende protektionistische Strömungen stellen gravierende Gefahren dar.

Kennzeichen der globalen Ungleichgewichte sind das Leistungsbilanzdefizit in den USA, das rapide Anwachsen der Währungsreserven in Asien sowie die Leistungsbilanzüberschüsse in China, Japan, Teilen Europas und einigen Erdöl exportierenden Ländern. Chinas Notenbank hat mittlerweile Währungsreserven im Wert von weit über einer Billion US-Dollar angehäuft - vor allem Wertpapiere, die auf US-Dollar lauten. Möglich wurde dies durch die enormen Exportüberschüsse, die das Land nun bereits seit einigen Jahren insbesondere durch Ausfuhren in die USA erzielt. Im Gegenzug lag das Handelsbilanzdefizit der USA 2006 bei über 800 Mrd. US-Dollar. Dort herrscht seit Jahrzehnten ein Ungleichgewicht von Ausgaben und Einnahmen, Investitionen und Sparquote: Die US-Amerikaner sparen zu wenig und konsumieren zu viel, was auf der einen Seite die Weltwirtschaft ankurbelt, gleichzeitig aber zu den genannten Ungleichgewichten führt. Die Finanzierung des US-Defizits durch China und andere Entwicklungs- und Schwellenländer kann nicht ewig währen; eine Anpassung ist unumgänglich.

Die Gefahr einer harten Landung der US-Wirtschaft ist nicht ganz von der Hand zu weisen. Besonders kritisch ist die Krise am US-Immobilienmarkt. Setzt sich der Rückgang der Immobilienpreise weiter fort, würde dies den Konsum, der in den vergangenen Jahren erst durch umfangreiche Beleihungen der Immobilien möglich wurde und maßgeblich das US-Wirtschaftswachstum getragen hat, deutlich abschwächen. Die Folgen einer tiefen Wirtschaftsrezession wären ein Vertrauensverlust ausländischer Finanzinvestoren in den Dollar und US-Vermögensanlagen sowie ein Einbruch des Dollar-Wechselkurses. Von der damit verbundenen niedrigeren Kaufkraft amerikanischer Importeure wären vor allem die Entwicklungs- und Schwellenländer betroffen. Für sie war der konjunkturbedingte Importsog der USA eine wichtige Ursache ihres Aufschwungs. Aber auch Europa würde die Konjunkturschwäche in den USA deutlich zu spüren bekommen.

Schließlich stellen protektionistische Strömungen und die steigende Zahl präferenzieller Handelsabkommen (PTAs) wie bilaterale und regionale Freihandelszonen (FTAs) eine wachsende Gefahr für das Welthandelssystem dar: Während unter dem alten GATT (1947-1995) nur 124 PTAs gemeldet waren, hat sich ihre Zahl bis heute mehr als verdoppelt. Mittlerweile sind alle WTO-Mitglieder an einer oder mehreren, häufig regionenübergreifenden PTAs beteiligt. Zwar kann der selektive Zollabbau Diskriminierung und Verzerrungen zwischen den Mitgliedsländern eines solchen Abkommens beseitigen und sich für diese handelsschaffend und wohlfahrtssteigernd auswirken. Häufig führt er aber auch zur Diskriminierung von Drittländern mit der Folge handelsumlenkender Effekte. Dies wird durch die verschiedenen, teilweise inkompatiblen Regeln der unterschiedlichen PTAs (vor allem Ursprungsregeln) noch verstärkt. Folge dieses "Spaghettibowls" präferenzieller Handelsabkommen sind weltweit steigende Handels- und Transaktionskosten, worunter Entwicklungsländer am meisten leiden.

Ebenso problematisch ist der schleichende Protektionismus: Während die durchschnittliche globale Zollbelastung - im Industriegüterbereich beträgt sie ca. 4 Prozent - bereits sehr niedrig ist, haben nicht-tarifäre Handelshemmnisse (NTBs) deutlich an Aufwind gewonnen, darunter Produktstandards und diskriminierende Maßnahmen bei der Zollabwicklung. Auch der Missbrauch von Antidumping- und Antisubventions-Maßnahmen hat sich zu einem echten Problemfall entwickelt. Zudem sind in vielen Ländern - insbesondere den Schwellen- und Entwicklungsländern - die bei der WTO gebundenen Zollsätze deutlich höher als die von ihnen effektiv angewandten Zölle. Dies bietet erheblichen Spielraum für ad-hoc-Zollerhöhungen und schafft eine für Unternehmen nicht zu unterschätzende Planungsunsicherheit.

Schließlich darf die niedrige durchschnittliche globale Zollbelastung nicht davon ablenken, dass bestimmte Sektoren nach wie vor stark geschützt werden: Im Textilgüterhandel liegt der Durchschnittszoll in den Industrie- und Entwicklungsländern bei 7,5 bzw. 17 Prozent. Noch stärker geschützt ist die Landwirtschaft: Hier liegt sogar der globale Durchschnittszoll bei rund 17 Prozent. In keinem anderen Sektor stellen Zollspitzen und Zolleskalationen ein gleichermaßen großes Problem dar und wird der Handel so stark durch Subventionen verzerrt.

Für die Bewältigung dieser Risiken in der Weltwirtschaft sind ein funktionsfähiger Internationaler Währungsfonds (IWF) und eine schlagkräftige Welthandelsorganisation (WTO) unabkömmlich. Doch diese haben in den letzten Jahren deutlich an Gewicht verloren.

Kaum Fortschritte bei IWF-Reform

Der IWF sucht nach einer neuen raison d'être. Während seine Aufgabe in den vergangenen rund 25 Jahren vornehmlich darin bestand, Entwicklungs- und Schwellenländern bei der Restrukturierung ihrer Schulden und der Überwindung von Wirtschafts- und Währungskrisen unter die Arme zu greifen, haben ihm mittlerweile - mit Ausnahme der Türkei - sämtliche seiner ehemals wichtigsten Kreditnehmer den Rücken zugekehrt. Hauptgrund dafür waren die an IWF-Kredite gekoppelten Konditionen: Den Besonderheiten der einzelnen Länder und ihrer spezifischen Situation zu wenig Beachtung schenkend, hatten diese vielfach die Konsolidierung des Staatshaushalts, die Bekämpfung der Inflation und die Liberalisierung des Finanzsektors zum Inhalt und richteten damit zum Teil deutlich mehr Schaden an, als zur Überwindung der Krisen beizutragen. Doch der Eindruck, der IWF sei nunmehr unnötig, trügt: Denn trotz aller Lehren, die aus vergangenen Finanzkrisen gezogen wurden, ist es falsch anzunehmen, diese wären in Zukunft ausgeschlossen. Gerade angesichts der fortschreitenden Öffnung der Finanzmärkte bedarf es einer multilateralen Institution für Krisenprävention und -management.

Der IWF hat laut Satzung drei Hauptaufgaben. Zunächst soll er eine Plattform für regelmäßige Konsultationen bilden. Diese Aufgabe wird in Zukunft wichtiger denn je, wie auch die von IWF-Chef Rodrigo Rato vor knapp einem Jahr ins Leben gerufene erste Runde multilateraler Konsultationen verdeutlicht. An dieser nahmen die Hauptverursacher der globalen Ungleichgewichte, die USA, die EU, China und Saudi-Arabien, teil. Zwar beteuerten die Teilnehmer die Nützlichkeit eines solchen Austauschs, ein konkretes Ergebnis konnte jedoch nicht vorgelegt werden. So sehr sich der IWF mit seiner fast universalen Mitgliedschaft auch als Plattform eignet: Sollte der Fonds nicht mit glaubhaften Sanktionsmechanismen ausgestattet werden, wird dieses Forum nichts weiter als ein Debattierclub bleiben.

Ebenso eingeschränkt sind die Handlungsmöglichkeiten des IWF in seinem zweiten Aufgabenfeld, der Stabilisierung von Wechselkursen. Stark schwankende Wechselkurse verursachen transnational agierenden Akteuren enorme Kosten und bringen Länder in die Gefahr einer wachsenden Schuldenlast. Betroffen sind dabei insbesondere Entwicklungsländer, die bis heute kaum Möglichkeiten haben, sich international in ihrer eigenen Währung zu verschulden. Dies wirft jedoch eine alte und bislang unbeantwortet gebliebene Frage der Makroökonomie auf: Was ist das Niveau eines angemessenen Wechselkurses und gibt es dieses überhaupt? Ökonomen sind heute geneigt, die zweite Frage zu verneinen. Und auch bei den betroffenen Ländern selbst - allen voran den USA, China und Japan - herrscht kein Konsens darüber, ob eine Währung nun über- oder unterbewertet ist. Es ist daher fraglich, inwiefern ein im Moment machtloser IWF bei der Bewältigung der globalen Ungleichgewichte und Stabilisierung der Wechselkurse tatsächlich behilflich sein kann.

Zuletzt soll der Fonds seinen Mitgliedstaaten im Krisenfall Liquidität zur Verfügung stellen und damit in erster Linie das Vertrauen der Investoren wiederherstellen. Auch diese Aufgabe wird in Zukunft relevant bleiben. Allerdings zeichnet sich hier eine ganz neue Entwicklung ab: Viele seiner ehemaligen Kunden häufen selbst riesige Währungsreserven an, um sich gegen Krisen zu schützen. Allein in Asien betragen diese heute rund drei Billionen US-Dollar. Gleichzeitig wird die so genannte Chiang-Mai-Initiative sukzessive ausgebaut. Dabei handelt es sich um einen regionalen Reservemechanismus, der über Notfallkredite das Entstehen oder die Ausweitung einer Finanzkrise verhindern soll. Anfang Mai beschlossen die beteiligten Länder die Gründung eines Währungspools, in den ein Teil der nationalen Reserven eingezahlt werden soll. Auch in Südamerika ist ein Anstieg der Währungsreserven zu beobachten. Möglichkeiten regionalen Krisenmanagements werden verstärkt diskutiert. So beschlossen Venezuela, das jüngst seinen Austritt aus dem IWF ankündigte, sowie Argentinien die Gründung der Banco del Sur, eine Art lateinamerikanischer Währungsfonds.

Das Anhäufen von Währungsreserven bietet den entsprechenden Ländern zwar einen gewissen Schutz im Krisenfall, es stellt jedoch erhebliche volkswirtschaftliche Kosten dar, da dieses Geld für ertragreichere Investitionen nicht mehr zu Verfügung steht. Es kann also weder im Interesse der internationalen Finanzmarktstabilität noch der einzelnen Länder sein, sich in Zukunft nur noch auf ihre eigenen Reserven, nicht aber auf einen internationalen Bereitsteller von Liquidität verlassen zu können. Dennoch scheint die Enttäuschung über das vielerorts als hochmütig verstandene Auftreten des IWF in der Vergangenheit so groß, dass man sich lieber auf den eigenen oder auch regionalen Aufbau von Sicherheitsnetzen konzentriert.

Damit der IWF wieder seine Rolle als globale Krisenfeuerwehr spielen, aber auch zur Überwindung der globalen Ungleichgewichte beitragen kann, muss er in erster Linie das Vertrauen seiner Mitglieder zurück gewinnen. Notwenig dafür ist eine umfassende Verwaltungsreform, welche die Legitimität des Währungsfonds insbesondere in der Wahrnehmung der IWF-kritischen Schwellen- und Entwicklungsländer dauerhaft sichert und eine breite Basis für seine Neuorientierung schafft. Denn die derzeitige Quotenverteilung, die in den vergangenen 30 Jahren kaum angepasst wurde, trägt dem rasanten Wachstum der großen Schwellenländer in keiner Weise Rechnung. Bislang scheiterten Reformen allerdings am fehlenden Willen seiner Mitgliedstaaten, insbesondere der Europäer.

Die Doha-Runde vor dem Aus?

Auch die WTO steht heute vor gravierenden Herausforderungen. Ihre Hauptaufgabe ist es, über die Errichtung und Aufrechterhaltung eines funktionsfähigen multilateralen Handelssystems einen nachhaltigen Liberalisierungsprozess zu erreichen und so den internationalen Handel und das Wirtschaftswachstum in den Mitgliedsländern zu stärken. Sie tut dies einerseits durch die Bereitstellung einer Verhandlungsplattform für regelmäßige Liberalisierungsrunden, andererseits durch die Überwachung von Abkommen und die Schlichtung von Handelskonflikten. Die WTO wird beide Aufgaben in Zukunft aber nur dann effektiv erfüllen können, wenn es zu einem erfolgreichen Abschluss der Doha-Runde kommt.

Im November 2001 hatten sich die Mitglieder der WTO in Doha (Katar) auf den Beginn einer neuen Liberalisierungsrunde geeinigt. Nach zahlreichen verpassten Verhandlungsfristen sowie gescheiterten oder unbefriedigenden Ministerkonferenzen setzte der Generaldirektor der WTO, Pascal Lamy, die Verhandlungen im Juli 2006 schließlich aus, nachdem sich die Hauptverhandlungspartner - die USA, EU, Brasilien, Indien, Japan und Australien (G6) - nicht auf Liberalisierungsmodalitäten in der Landwirtschaft hatten einigen können. Seit Februar 2007 laufen die Gespräche wieder: In zahlreichen Mini-Ministerkonferenzen (Davos, London, Delhi) versuchten sich die G4 (USA, EU, Indien, Brasilien) auf einen Liberalisierungskompromiss zu einigen. Eine Annäherung der nach wie vor gegensätzlichen Verhandlungspositionen im Agrarhandel steht allerdings noch aus: Die EU zeigt sich wenig kompromissbereit beim Marktzugang (Zollabbau), die USA sind kaum flexibel bei den internen Stützmaßnahmen. Und die großen Schwellen- und Entwicklungsländer wie Brasilien und Indien blockieren bei Industriegütern und Dienstleistungen.

An sich sind Blockaden und verpasste Fristen nichts Neues in multilateralen Verhandlungsrunden. Die Uruguay-Runde allein dauerte acht Jahre (1986-1994) und stand mehrmals kurz vor dem Aus. Dass heute aber von der Krise des multilateralen Handelssystems gesprochen wird, lässt sich vor allem darauf zurückführen, dass die Verhandlungen ungleich schwieriger und komplexer geworden sind, es am politischen Willen aller Verhandlungspartner fehlt und sich die WTO-Mitglieder immer stärker auf den Abschluss bilateraler und regionaler Freihandelsabkommen konzentrieren, statt die Doha-Runde voranzutreiben. Ungleich schwieriger sind die Verhandlungen schließlich auch durch die gewaltigen Verschiebungen in der Weltwirtschaft und den Aufholprozess der großen Schwellen- und Entwicklungsländer geworden, die heute maßgeblich den Erfolg und Misserfolg der Verhandlungen mitbestimmen.

Scheitert die Verhandlungsrunde, bedeutet dies kein Ende des Multilateralismus. Jedoch wäre die WTO weit weniger gut in der Lage als in der Vergangenheit, dem schleichenden Protektionismus und der wachsenden Zahl präferenzieller Handelsabkommen Einhalt zu bieten. So stünden die bereits gefundenen Kompromisse in den Verhandlungen wieder zur Disposition, da dem Single-Undertaking der Runde zufolge nichts als bindend vereinbart gilt, was nicht als Teil des Gesamtpakets von allen Mitgliedern beschlossen wurde. Dies wäre insbesondere in Bezug auf so wichtige Beschlüsse wie dem zoll- und quotenfreien Zugang für die Produkte der 50 ärmsten Entwicklungsländer (LDCs) zu den Märkten der Industrieländer ab 2008 oder dem Auslaufen der Exportsubventionen für Agrargüter bis 2013 fatal. Zudem würde es zu keiner Einschränkung des Missbrauchs von Antidumping- und Antisubventionsregeln kommen, und auch nicht-tarifäre Handelshemmnisse würden nicht stärker reguliert werden. Angesichts der fehlenden Liberalisierungsfortschritte insbesondere beim Handel von Industriegütern und Dienstleistungen würden präferenzielle Handelsabkommen weiter an Attraktivität gewinnen und ihre Zahl, mit allen negativen Auswirkungen auf den Welthandel, weiter steigen.

Ganz unverschont von den Konsequenzen eines Scheiterns der Verhandlungen würde sicherlich auch das zweite Standbein der WTO, der Streitschlichtungsmechanismus, nicht bleiben. Bislang konnten durch schnelle und regelbasierte Verfahren, die Entpolitisierung der Konfliktlösung sowie die relativ hohe Umsetzungsquote der Panelentscheide Handelskonflikte beigelegt und Handelskriege verhindert werden. Dies könnte sich ändern, wenn WTO-Mitglieder den Streitschlichtungsmechanismus künftig stärker instrumentalisieren, um über Präzedenzfälle neues WTO-Recht zu schaffen, wo die Verhandlungen bislang erfolglos geblieben sind. Die Folge dieser Verschiebung von einer Recht sprechenden zu einer Recht schaffenden Streitschlichtungsinstanz wäre eine deutlich gesunkene Bereitschaft der Regierungen, arbiträren Panelentscheiden Folge zu leisten. Da die WTO als zwischenstaatliche Organisation bei der Durchsetzung des Regelwerks maßgeblich auf ihre Mitglieder angewiesen ist - sie kann selbst keine Streitschlichtungsverfahren initiieren oder Länder für Regelmissachtungen sanktionieren - würde dies einen herben Rückschlag für die Reputation und die Glaubwürdigkeit des judikativen Prozesses bedeuten.

Besonders problematisch wäre auch eine Flucht in die Streitschlichtung außerhalb der WTO, also in präferenzielle Handelsabkommen. Gerade für kleine Länder bietet die multilaterale Streitschlichtung diverse Vorteile: Durch das Recht, ein Streitschlichtungsverfahren zu beantragen, können sie auch wirtschaftlich größere Länder an den Verhandlungstisch zwingen, was bei bilateralen Beziehungen nicht immer der Fall ist. Hinzu kommt, dass in der WTO für Mitglieder die Möglichkeit besteht, einem bereits initiierten Verfahren als Drittkläger beizutreten, was die finanziellen und politischen Kosten eines Verfahrens insbesondere für arme Klägerländer erheblich senkt. Ferner ist beim multilateralen Verfahren das internationale Handelsrecht der Maßstab für eine Streitlösung und nicht etwa die jeweilige Macht der Verhandlungspartner.

Um die Doha-Runde noch zu retten ist größere Kompromissbereitschaft seitens aller Verhandlungspartner notwendig. Besonders gefragt sind - wie auch bei der IWF-Reform - die EU und USA.

Neue Impulse für Global Governance

So schön öffentlichkeitswirksame Willensbekundungen und Kommuniqués der G8 über die Eindämmung der systemischen Risiken der Weltwirtschaft auch klingen, sind sie doch unweigerlich zum Scheitern verurteilt, wenn nicht auch die letztlich mit der Umsetzung betrauten multilateralen Organisationen gestärkt werden. In Heiligendamm muss sich zeigen, ob die Big Players der Weltwirtschaft bereit sind, den Global Governance Prozess weiter voranzutreiben und der Reform des IWF sowie der Doha-Runde der WTO einen neuen Impuls zu geben.

 

Caroline Silva-Garbade, Dipl.-Volksw., Dipl.-Kffr., ist Stipendiatin der Gustav Schickedanz-Stiftung und Mitglied der Forschungsgruppe Globale Fragen der Stiftung Wissenschaft und Politik.

Dr. des. Stormy Mildner ist wissenschaftliche Mitarbeiterin der Stiftung Wissenschaft und Politik, Forschungsgruppe Amerika, und Lehrbeauftragte an der Hertie School of Governance und der Freien Universität Berlin.