\n eins: 06-07-007_3
Institutionenreform der deutschen Entwicklungszusammenarbeit

Debatte wird Herausforderungen nicht gerecht

Von Roger Peltzer

Mit dem nachstehenden Beitrag setzen wir die Debatte über die Institutionenreform der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) fort. Peltzer befasst sich weniger mit dem organisatorischen als mit dem inhaltlichen Reformbedarf der deutschen Entwicklungszusammenarbeit und fordert eine internationale Bewertung von Modellen. Frühere Diskussionsbeiträge sind erschienen in den Ausgaben: 5-2007, 23-24-2006, 18-19-2006, 17-2006, 15-16-2006, 13-14-2006, 1-2-2005 und 20-2004. Redaktion

Deutschland tut sich sehr schwer mit der Reform seiner Entwicklungszusammenarbeit-Institutionen. Große Teile der entwicklungspolitischen Öffentlichkeit stehen allen Reformanstrengungen mit Skepsis gegenüber. Man kann sich des Eindrucks nicht erwehren, dass der deutsche entwicklungspolitische Diskurs quer durch das politische Farbenspektrum in einem abgeschotteten Mikrokosmos einigelt. Die Herausforderungen, mit denen EZ in einer sich rasch und dramatisch verändernden Welt konfrontiert ist, werden kaum wahrgenommen. Viele Beiträge zur Debatte reflektieren ein Verständnis der EZ von vor zehn Jahren. Dabei muss sich die Reformdebatte der Frage stellen, wie EZ in 10 bis 20 Jahren aussehen sollte.

Welche finanzielle Relevanz?

Die Debatte "Brauchen Entwicklungsländer noch EZ" wird in Deutschland und anderswo fast ausschließlich am Beispiel China geführt. Dabei haben viele Empfängerländer deutscher EZ ein deutlich höheres Pro-Kopf-Einkommen als China. Selbst in Ländern wie Kenia und Kamerun beträgt EZ nicht mehr als fünf Prozent des jeweiligen nationalen Haushaltes. Wenn man dann den Anteil deutscher EZ herausrechnet, wird man feststellen, dass sich die Beiträge der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) und der Deutschen Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) zur Entwicklungsfinanzierung in Ländern wie Ägypten, Thailand, Südafrika, Indonesien, Brasilien im Promille-Bereich bewegen. Vor diesem Hintergrund ist die deutsche Debatte über die angeblich so wichtige deutsche Instrumentenvielfalt und Pluralität der EZ anachronistisch.

Entwicklungsfinanzierung speist sich zunehmend aus Steuer- und Zolleinnahmen, Konzessions- und Lizenzabgaben, Zuflüssen von Auslandskapital, Rücküberweisungen der Diaspora, und dies auch in ärmeren Ländern in steigendem Maße. Drei Beispiele: Kamerun hat gerade für die Zollabwicklung eine neue Software eingeführt, die den Zugriff der einzelnen Beamten auf die Verzollung ausschaltet. Das führt zu monatlichen Mehreinahmen von 50 Mio. Euro, sprich 600 Mio. Euro im Jahr, was vermutlich mehr als die ganze jährliche europäische EZ für Kamerun ist. Burkina Faso hat kürzlich eine Mobilfunklizenz für 250 Mio. Euro versteigert. Senegal finanziert seinen neuen Flughafen wesentlich über eine Ticketsteuer. Dies verdeutlicht den Trend, dass das relative Gewicht der klassischen EZ (Zuschüsse oder Kredite mit Zuschusselementen) bei der Finanzierung von Entwicklung in Zukunft rasch abnehmen wird. Das gilt selbst für Länder wie Mali, Tansania, Nicaragua , wo EZ noch bis zu 50 Prozent zur Haushaltsfinanzierung beiträgt. Dieser Trend wird übrigens auch dann eintreten, wenn es gelingt, die Haushaltsansätze für EZ in der Welt gemäß dem ODA-Stufenplan deutlich zu erhöhen. In der Konsequenz muss sich deutsche EZ darauf einstellen, dass sie sich in immer mehr Ländern in Konkurrenz zu anderen Finanzierungs- und Kooperationsangeboten befinden wird.

Armutsbekämpfung

Die breit kultivierte Vorstellung, deutsche EZ könnte signifikant zur Armutsbekämpfung in der Welt beitragen, hat mit der Realität wenig zu tun. Wer sich einen realistischen Blick für die Fälle bewahrt hat, in denen erfolgreich Armut bekämpft wird, der wird zugestehen müssen, dass diese Fälle nur sehr begrenzt etwas mit EZ zu tun haben. Sie sind "Owner Driven" und wurden fast durchweg aus nationalen Ressourcen finanziert. Beispielhaft sind die Programme der südafrikanischen Regierung zur Verbesserung der Lebensverhältnisse in den Townships (Elektrizität, fließendes Wasser, Low Cost Housing, Schulen), die Anstrengungen Kenias bei der Abschaffung von Schulgebühren und der Verbesserung der Gesundheitsversorgung über steigende Steuereinnahmen - fast ausschließlich eigenfinanziert bei gleichzeitigem teilweisen "Geberboykott" - sowie die Sozialprogramme der brasilianischen Regierung. Die brasilianische Regierung hat über spezifische Programme für 11 Mio. Haushalte (Programm 0-Hunger) und mit einem Volumen von 2-3 Mrd. US-Dollar nachweisbar Armut verringert. Diese sicherlich nicht fehlerfreien Anstrengungen zeigen massenhaft Wirkung, werden aber in der hiesigen entwicklungspolitischen Debatte kaum wahrgenommen oder klein geredet. Nicht wenige Kommentatoren wundern sich dann, dass Kibaki in Kenia, Lula in Brasilien und der ANC in Südafrika bei demokratischen Wahlen auf breite Zustimmung gerade der ärmeren Bevölkerungsschichten zählen können.

EZ ist in der Regel nicht das geeignete Instrument zur direkten massenhaften Armutsbekämpfung in armen Ländern (LDC). EZ kann bestenfalls Anstöße vermitteln, wirksame nationale Politiken zur Armutsbekämpfung auf den Weg zu bringen. EZ kann im übrigen wirkungsvoller zur Lösung von Problemen beitragen, bei denen Deutschland und Europa technologische Kompetenz haben, der Beitrag zur Armutsminderung aber eher ein indirekter ist. Dies ist bei der Bereitstellung und Finanzierung von Stadtbus- und Schnellbahnsystemen in den Metropolen der Schwellenländer der Fall. Mit dieser Kompetenz sind wir zum Beispiel in Südafrika in Vorfeld der Fußball-WM gefragt. Demgegenüber wissen die Südafrikaner im wesentlichen selbst am besten, wie sie die Townships mit Licht, Wasseranschlüssen, Low Cost Housing-Angeboten versorgen können.

Fast die gesamte entwicklungspolitische Community in Deutschland will das aber nicht wahrhaben, sondern insistiert darauf, dass sich deutsche EZ überall in der Welt und zu 80 Prozent auf direkte Armutsbekämpfung konzentriert. Ist das ein Erfolg entwicklungspolitischer Öffentlichkeitsarbeit?

Die Problematik der ODA-Quote

Die entwicklungspolitische Fixierung auf die ODA-Quote verhindert eine ehrliche Diskussion über die Schwächen dieser Kennzahl. Dies zeigt das Beispiel der Telekommunikation: Die staatlichen Telefonfestnetze wurden in Afrika in den 70er und 80er Jahren weitgehend aus EZ-Geldern finanziert. Der Erfolg war ausgesprochen mäßig. Die Anschlussquote betrug selten mehr als zehn Leitungen pro 1000 Einwohner. Private Mobilfunkgesellschaften, die sich ausschließlich kommerziell - wenn auch mit massiver Beteiligung von staatlichen Entwicklungsbanken und Exportgarantien - finanzieren, haben dieses Bild in den letzten Jahren wesentlich verändert. Viele afrikanische Länder werden in absehbarer Zeit eine Anschlussquote von 100/1000 und mehr erreichen. Allerdings wird die Finanzierung dieser Verbesserung der Infrastruktur nicht auf die ODA-Quote angerechnet. Das Anrechnungsverfahren ist völlig pervers. Wenn eine Entwicklungsbank Eigenkapital in eine Mobilfunkgesellschaft investiert und ihren Anteil nach einigen Jahren mit Gewinn weiter verkauft, weil sich das Unternehmen so erfolgreich entwickelt hat, geht dies nicht in die ODA-Quote ein. Wenn die private Gesellschaft aber schlecht arbeitet und Bankrott geht und die Entwicklungsbank ihren Eigenkapitaleinsatz verliert, kann der entsprechende Betrag auf die ODA-Quote angerechnet werden. Die ODA-Quote "belohnt" also staatliche und private Misswirtschaft.

Finanzierungen von Telekommunikation, Energie, Eisenbahnen, Häfen und Flughäfen erfolgen heute über Marktfinanzierungen (zum Teil mit indirekter staatlicher Stützung) und eben nicht mehr über die klassische, subventionierte EZ.

Seinen Niederschlag findet das in den Bilanzen der deutschen EZ-Institutionen. Ohne Schuldenerlasse beträgt die gesamte deutsche, über den Haushalt finanzierte bilaterale EZ ca. 2,5 Mrd. Euro. In 2006 hat die KfW-Entwicklungsbank einschließlich DEG weitere über den Markt refinanzierte Mittel in Höhe von 1,9 Mrd. Euro für entwicklungspolitisch förderungswürdige Vorhaben bereitgestellt. Die Tendenz ist dynamisch. Der Zeitpunkt ist absehbar, an dem die KfW-Entwicklungsbank mehr marktfinanzierte Förderkredite an Entwicklungsländer als bilaterale EZ-Haushaltsmittel bereitstellt. Teilweise wird versucht, über die Mischung von Marktmitteln und EZ-Zuschüssen diese Tendenz auch der deutschen ODA-Quote zu Gute kommen zu lassen. Ehrlicher und transparenter wäre es, sich von der Fixierung auf die ODA-Quote zu lösen, und der wachsenden Rolle privatwirtschaftlicher Finanzierung, die nach streng entwicklungspolitischen Kriterien erfolgt, die Beachtung zu schenken, die ihr zukommt. Dies ist kein Plädoyer dafür, dass Deutschland sich nicht anstrengen soll, seinen EZ-Haushalt gemäß der eingegangenen internationalen Verpflichtungen zu erhöhen. Die Steigerung der deutschen ODA-Quote ist wichtig, damit Deutschland ein verlässlicher internationaler Vertragspartner bleibt. Allerdings brauchen wir eine Debatte über das Verhältnis von Zuschuss basierter und "privater", aber staatlich garantierter und organisierter Entwicklungsfinanzierung.

Die deutsche "Projekt"-Fixierung

Wenn deutsche Parlamentarier in Entwicklungsländer reisen, schauen sie sich mit Vorliebe einzelne deutsche EZ-Projekte an. Tatsächlich ist die Zeit, in der einzelne staatliche EZ-Projekte - ich meine nicht den Bereich der Nichtregierungsorganisationen (NRO) - einen signifikanten Beitrag auch nur zum Entwicklungsdiskurs leisten können, vorbei. Für 80 Prozent der relevanten Entwicklungsprobleme gibt es weltweit hundertfach Beispiele, wie man etwas unter unterschiedlichsten Konstellationen richtig oder falsch machen kann. Die entsprechenden Studien und Erfahrungsberichte türmen sich zu gewaltigen Bergen. Die Herausforderung, vor der EZ heute auch im Zeichen der Millennium-Entwicklungsziele (MDG) steht, ist, "Erfolgsmodelle" zu standardisieren und Strukturen so anzupassen, dass sich Erfolgsrezepte möglichst wie "Kaninchen" vermehren.

Ein gutes Beispiel ist "Mikrofinanzierung". Wie man heute erfolgreich Mikrofinanzierung macht, ist bekannt. Gefragt sind deshalb zum Beispiel Fondsmodelle, die durch eine intelligente Kombination von öffentlichen und privaten Mitteln nicht einzelne Mikrobanken unterstützen, sondern in einer ganzen Region die Rahmenbedingungen dafür schaffen, dass Kleine und Mittlere Unternehmen (KMU) systematisch und flächendeckend Zugang zu Finanzierung erhalten. So hat die KfW-Entwicklungsbank unter begrenztem Einsatz öffentlicher Mittel zusammen mit einer Privatbank einen Fonds für Südosteuropa aufgelegt, der für Mikrobanken in Südosteuropa viele hundert Millionen Euro bereitstellt. Dieser Fonds hilft auf einen Schlag, einen erheblichen Teil des Finanzierungsbedarfs von kleineren und mittleren Unternehmen in ganz Südosteuropa zu decken. Diese Art der strukturellen, Länder übergreifenden Lösungen ist wegweisend für die Zukunft der EZ.

Das gilt auch auf einer anderen Ebene. Für die Realität der Entwicklungsfinanzierung in Ländern wie Ghana, Mali oder Burkina Faso sind die komplexen Verhandlungen über die Linien des Multi Donor Budget Support wesentlich relevanter als das eine oder andere deutsche EZ-Projekt. Wer sich also als Parlamentarier vor Ort mit EZ auseinandersetzt, tut gut daran, 50 Prozent seiner Zeit diesen Prozessen zu widmen. In einigermaßen demokratisch regierten Ländern - und dies werden auch in Afrika mehr - wird EZ zunehmend Bestandteil des normalen nationalen Budgetprozesses werden, was unter Gesichtspunkten der Demokratie und der "Ownership" auch sehr wünschenswert ist.

EZ im globalen Beratungsmarkt

In sehr vielen Bereichen, in denen in der Vergangenheit Experten der Technischen Zusammenarbeit (TZ) eingesetzt wurden, verfügen Entwicklungsländer heute selbst über gut ausgebildete Fachleute, zunehmend auch mit langjähriger Berufserfahrung. Eine wichtige Frage ist deshalb: Wie kann das große Know-how-Potenzial deutscher TZ an die zukünftigen Trends im Beratungsmarkt angepasst werden? Welche Trends gibt es?

• Die Nachfrage nach dem klassischen Entwicklungsexperten, der sein Berufsleben in Entwicklungsländern im Auftrag von Entwicklungsorganisationen verbringt, wird zurückgehen.

• Gleichzeitig wächst die Nachfrage nach spezialisierter und hoch qualifizierter Expertise. Beispielhaft können Seniorexperten sein, mit einer langjährigen Berufspraxis und einem breiten Erfahrungsspektrum. Stark gefragt und oft auch knapp ist der/die Experte(in), der/die zwischen Berufstätigkeit außerhalb der EZ und Beratungseinsätzen wechselt und so den aktuellen Know-how-Stand in einem Berufsfeld verstärkt auch in der Form von Kurzzeiteinsätzen für die internationale Kooperation nutzbar machen kann.

• Es wird einen deutlichen Anstieg der Kooperation auf gleicher Augenhöhe geben. Das heißt die klassische Vorstellung des "wir vermitteln Know-how an unsere Partner", wird abgelöst durch eine Kultur des gegenseitigen Lernens. So kann der Frankfurter auf Korruption spezialisierte Staatsanwalt bei einem Einsatz in der entsprechenden Behörde in Lagos sicher ebensoviel lernen, wie sein nigerianischer Kollege bei einem einjährigen Austausch-Einsatz in Frankfurt.

• Die GTZ reklamiert für sich, sich auf die Bereitstellung von Know-how für die Moderation von "Multistakeholder"- und "Change"-Prozessen spezialisiert zu haben. So gehört die GTZ im Bereich des Managements von Prozessen, die Standards für Produkte und Unternehmen setzen sollen, weltweit zu den unbestrittenen und anerkannten Marktführern. Da ist viel Kompetenz und kritische Masse gebündelt. Zudem macht die Rolle der GTZ als Makler zwischen Zivilgesellschaft und Privatindustrie Sinn. Nicht so sicher ist, ob die GTZ auch den Anspruch, "Change-Prozesse" bei Regierungsadministrationen effektiv begleiten zu können, mit dem Modell der "TZ im eigenen Auftrag" dauerhaft einlösen kann. Es erscheint zweifelhaft, ob administrative Reformen in Entwicklungsländern durch TZ-Beratungen angestoßen werden können, die von außen über Regierungsverhandlungen festgelegt werden. Relevante Reformen in Entwicklungsländern werden fast immer über eine "Owner-Dynamik" angestoßen Auch dies kann aktuell sehr gut an Beispielen in Nigeria (siehe Kasten), in Brasilien oder in Kenia verfolgt werden. Wenn im Rahmen solcher Reformprozesse externe Expertise ins Spiel kommt, wird dies im Regelfall in Wettbewerbsverfahren erfolgen. Ist die deutsche TZ auf diese Aufgabenstellungen und Trends vorbereitet?

Schlussfolgerungen

Es hat sich herumgesprochen, dass wir es bei den Entwicklungsländern nicht mehr mit Sozialfällen, sondern mit selbstbewussten Partnern zu tun haben. In zehn Jahren wird sich kaum noch ein Land der Welt in Regierungsverhandlungen bestimmte Vorhaben, die der Logik des deutschen EZ-Apperates entspringen, freundlich ans Herz legen lassen. Der gesamte Verhandlungsprozess wird - unabhängig davon, ob wir das wollen oder nicht - immer stärker "Owner-driven" sein. Deutsche und europäische EZ wird sich deshalb im internationalen Wettbewerb mit anderen Ländern und mit anderen Akteuren behaupten und multilateral ausgehandelte Beiträge zu nationalen Budgets leisten müssen.

Die deutsche EZ-Community tut sich sehr schwer, diese Tatsache zur Kenntnis zu nehmen und daraus Konsequenzen für die Reformdebatte zu ziehen. Bei den laufenden Reformen im deutschen Wissenschaftsbereich erweist es sich als ausgesprochen produktiv, ausländische Wissenschaftler in die Bewertung (Beispiel Exzellenzinitiative) einzubeziehen. Eigentlich sollte ein solches Vorgehen in einem Land, das wie Deutschland international so vernetzt ist und dessen Wohlstand und Überleben so stark von internationaler Kooperation abhängt, selbstverständlich sein. Warum wählen wir für die verfahrene EZ-Debatte nicht ein ähnliches Vorgehen? Lassen wir das BMZ auf Basis der nun vorliegenden Gutachten zwei Modelle ausarbeiten und diese durch ein internationales Gutachtergremium auf ihre Zukunftsfähigkeit beurteilen. Damit würden wir die Debatte öffnen, sie aus den Gräben der Besitzstandswahrer herausbringen und der gesamten entwicklungspolitischen Community die Chance eröffnen, viel dazu zu lernen.

Roger Peltzer arbeitet seit 20 Jahren in der Investitionsfinanzierung in Entwicklungsländern und ist Mitglied von Bündnis 90/Die Grünen.