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Handel mit Emissionszertifikaten für Klimaschutz und Entwicklung

Zum Stand des „Clean Development Mechanism“ des Kyoto-Protokolls

Katja Wiese

Nach Berechnungen von WWF-Deutschland könnten die fünf größten deutschen Stromerzeuger RWE, E.on, Vattenfall, ENBW und Steag mit dem Handel von Emissionsrechten bis zum Jahr 2012 64 Milliarden Euro Gewinn machen, aber nur 11,6 Milliarden Euro will die Industrie in den Klimaschutz investieren. Ist der Emissionshandel ein wesentlicher Beitrag zum Klimaschutz und zur nachhaltigen Entwicklung? Die Autorin gibt einen Überblick über die Thematik. Redaktion

Untersuchungen belegen, dass der Handel mit Emissionszertifikaten tatsächlich den Ausstoß von Kohlendioxid (CO2) senkt. Doch ohne die „Flexiblen Mechanismen“ von Kyoto wie „Clean Development Mechanism“ (CDM) oder „Joint Implementation“ (JI) werden die Industriestaaten ihre selbst gesteckten Reduktionsziele nicht erreichen. Schätzungen zufolge kann der CO2-Ausstoß allein durch CDM-Projekte bis 2012 um volle 800 Millionen Tonnen gesenkt werden. Dieses Potenzial führt bereits heute zu millionenschweren Investitionen in Entwicklungsländern, um dort emissionsmindernde Technologien aufzubauen.

Das Kyoto-Protokoll ist seit einem Jahr in Kraft und feierte am 16. Februar 2006 seinen ersten Geburtstag. Natürlich ist das ein Zeitpunkt, um Bilanz zu ziehen. Ist der Handel mit Treibhausgasen ein effektiver Mechanismus, um die menschlichen Emissionen zu reduzieren und damit die möglichen Veränderungen des Klimas zu minimieren? Die Stimmen reichen von skeptischer Zurückhaltung bis hin zu Euphorie.

Unbestritten bleibt, dass die Vereinbarung von Kyoto einzigartig ist. Nie zuvor haben sich so viele souveräne Staaten gemeinsam entschlossen, die vom Menschen beeinflussten Umweltveränderungen einzudämmen. Und es mehren sich die Zeichen, dass dieser Schritt dringend notwendig ist.

Seit 1980 sind im Schnitt zwei von drei Katastrophen direkt auf Stürme, Überflutungen oder außerordentliche Hitzeperioden zurückzuführen. Die US-amerikanische Raumfahrtbehörde NASA stellte kürzlich fest, dass das Jahr 2005 das heißeste Jahr war, das sie bisher gemessen hat. Auch die Europäische Umweltagentur kommt in einer Untersuchung vom August 2004 zu dem Ergebnis, dass sich Europa schneller aufheizen wird als der globale Durchschnitt.

Notwendigkeit zum Handeln

Die Notwendigkeit zum Handeln wird von immer mehr Staaten anerkannt. Mittlerweile haben 162 Staaten das Kyoto-Protokoll ratifiziert, darunter China und Indien. Die bekanntesten Außenseiter sind allerdings noch die USA und Australien, die sich weigern dem Kyoto-Protokoll beizutreten. Sie fürchten eine Benachteiligung ihrer Wirtschaft und setzen daher auf freiwillige Maßnahmen, um die Emissionen zu reduzieren.

Doch die Zahlen sprechen für den Emissionshandel: Der CO2-Ausstoß der USA lag 2004 um 15,8 Prozent über dem Wert von 1990. Im gleichen Zeitraum hat die Europäische Union (EU) ihre Emissionen um 1,7 Prozent gesenkt, so ein Untersuchungsergebnis der „United Nations Framework Convention on Climate Change“.

Auf der letzten Klimakonferenz in Montreal 2005 einigten sich die teilnehmenden Staaten auf eine Weiterführung des Emissionshandels nach 2012. Angesichts der möglichen Konsequenzen einer verstärkten Erwärmung in Europa drängt hier besonders die EU auf eine Verschärfung der Reduktionsziele nach 2012. Richard Kinley, Leiter des UN-Klimasekretariats in Bonn, geht allerdings davon aus, dass die teilnehmenden Länder mit den jetzigen Maßnahmen ihre Emissionen bis 2012 um etwa 3,5 Prozent senken werden. Das Ziel der EU, bis 2012 ihre Emissionen um 5,2 Prozent unter den Wert von 1990 zu senken, ist seiner Meinung nach nur mit zusätzlichen Maßnahmen wie CDM- oder JI-Projekten zu erreichen.

Schlüsselrolle von CDM und JI

CDM- und JI-Projekte spielen also eine Schlüsselrolle bei der Reduktion der Treibhausgase. Doch beide flexiblen Mechanismen des Kyoto-Protokolls sind unterschiedlich weit fortgeschritten. Während das „Joint Implementation Supervisory Board“, ein aus Repräsentanten der Vertragsparteien des Kyoto-Protokolls gewähltes Gremium für die Überwachung des JI-Prozesses, seine konstituierende Sitzung erst Anfang 2006 hatte, ist das für den CDM-Prozess zuständige „Executive Board“ schon seit 2001 aktiv.

Es gibt weitere Unterschiede zwischen den CDM- und JI-Prozessen. Hinter dem Begriff „Clean Development Mechanism“ verbirgt sich ein Mechanismus zur Reduktion von Emissionen in Entwicklungsländern. Dabei investiert ein „Annex-1-Land“ (Industrieland) in ein emissionssparendes Projekt in einem „Non-Annex-1-Land“ (Entwicklungsland). Die dadurch erfolgte Reduktion von Emissionen kann sich das Industrieland respektive das investierende Unternehmen in Form so genannter „Certified Emission Reductions“ (CER) gutschreiben lassen.

Im Unterschied dazu ermöglicht der JI-Mechanismus einem Annex-1-Staat in einem anderen Annex-1-Staat emissionsreduzierende Projekte durchzuführen und sich diese Reduktionen im eigenen Land anzurechnen. Auch durch diesen zweiten flexiblen Mechanismus können Industrieländer ihre Treibhausgasemissionen reduzieren, ohne Maßnahmen im eigenen Land umzusetzen. Doch das Kontingent an JI-Zertifikaten, so genannte „Emission Reduction Units“ (ERU), ist begrenzt. Investiert beispielsweise ein deutsches Unternehmen in eine emissionsreduzierende Anlage in Polen, muss der polnische Staat dem zustimmen, denn er gibt dafür Zertifikate aus seinem Kontingent an das deutsche Unternehmen. Dieses Kontingent an Zertifikaten ist für ein Annex-1-Land festgelegt und wird jedes Jahr weiter abgesenkt, denn auch Polen hat sich verpflichtet seine Emissionen zu senken.

Entwicklungsländer sind nicht verpflichtet, ihre Emissionen zu reduzieren. Ihr Fokus liegt auf dem wirtschaftlichen Aufbau. Durch CDM werden die Entwicklungsländer jedoch in die Klimaschutzbemühungen miteinbezogen. Theoretisch können Entwicklungsländer dabei unbegrenzte Mengen an CERs produzieren.

Hohe Anforderungen an CDM-Projekte

Die Anforderungen an CDM-Projekte sind weit reichend. So sollen diese Projekte nicht nur Emissionen reduzieren, sondern gleichzeitig nachhaltige Entwicklung im Gastgeberland erzeugen. Hierbei geht es vor allem um einen positiven Wandel im sozialen, wirtschaftlichen und ökologischen Bereich.

Die Ziele in diesen Bereichen sind die Schaffung von Lebensunterhalt und Wohlstand für die Bevölkerung, die Beseitigung von Armut und Verbesserung der Lebensqualität sowie Sicherung der natürlichen Ressourcen und Nachhaltigkeit.

Jeder, der ein CDM-Projekt initiieren möchte, muss für diese Ziele konkrete Maßnahmen und messbare Indikatoren zur Zielerreichung finden. Das gesamte Projekt wird dann im „Project Design Document“ zusammengefasst und dem „Executive Board“ vorgelegt. Das „Executive Board“ mit Sitz in Bonn überprüft dann das CDM-Projekt anhand dieser Kriterien. Ebenfalls überprüft es, ob das Projekt tatsächlich die angegebene Menge an Emissionen reduziert bzw. reduzieren kann. Bei einem positiven Ergebnis wird das Projekt offiziell als CDM-Projekt registriert und erhält damit die Möglichkeit, die begehrten CO2-Zertifikate (CERs) für seine Emissionsminderung zu bekommen.

Das Anerkennungsverfahren für CDM-Projekte ist also aufwendig und teuer. Damit auch kleinere Projekte die CO2-Zertifikate erhalten können und nicht durch das aufwendige Anerkennungsverfahren ausgeschlossen werden, wurden vereinfachte Regeln für so genannte „Small Scale Projects“ entwickelt. Ihr Reduktionsvolumen, und damit ihr Potenzial CO2-Zertifikate zu erhalten, ist allerdings begrenzt.

Sechs klimaschädigende Gase

Der Begriff „CO2-Zertifikat“ ist dabei etwas irreführend, denn insgesamt sind sechs klimaschädigende Gase für Emissionsminderungsprojekte akzeptiert (Tabelle). Diese Liste macht schon deutlich, dass es äußerst lukrativ sein kann, vor allem stark klimaschädigende Gase zu reduzieren wie zum Beispiel Methan (CH4) oder Fluorkohlenwasserstoffe (HFCs). Gelingt es beispielsweise eine Tonne CH4 zu reduzieren, erhält man 20 mal mehr CERs als für die Reduktion von einer Tonne CO2. Im Falle der teilhalogenierten HFCs (zum Beispiel HFC23) liegt der Faktor sogar bei 12.000.

Damit nicht jeder Projektbetreiber von vorne anfangen und das „Executive Board“ jedes Projekt bis ins Detail einzeln prüfen muss, wurden bestimmte Standardmethoden für spezifische CDM-Projekttypen offiziell akzeptiert. So zum Beispiel für die Nutzung von Methangas aus Mülldeponien, für die Verbrennung des stark ozonschädigenden Gases HFC23 oder für den Wechsel von Öl auf natürliche Gase zur Befeuerung von Kraftwerken. Mittlerweile gibt es auch eine Reihe von privaten und öffentlichen Institutionen, die sich mit der Validierung, Registrierung und Zertifizierung von CDM-Projekten befassen.

Doch es gibt noch zwei weitere Hindernisse für CDM-Projekte. Zum einen dürfen keine Entwicklungshilfemittel für diese Projekte eingesetzt werden. Damit soll gesichert werden, dass die Entwicklungshilfe für ihren ursprünglichen Zweck zur Verfügung steht. Dasselbe gilt auch für Mittel zur Wiederauffüllung der „Global Environmental Facility“. Auch diese Mittel dürfen nicht für CDM-Projekte verwendet werden.

Das zweite Hindernis ist das Kriterium der Zusätzlichkeit. Mit Hilfe des CDM sollen bisher unausgeschöpfte Potenziale zur Emissionsminderung, zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung sowie für den Technologietransfer erschlossen werden. Projekte, die auch ohne den Anreiz der Vergabe von CO2-Gutschriften durchgeführt werden könnten, weil sie ökonomisch attraktiv sind, sollen damit von der Förderung ausgenommen werden. CDM-Projekte werden also nur dann akzeptiert, wenn durch die CO2-Gutschriften finanzielle, technische und politische Barrieren überwunden werden und das Projekt trotz fehlender Rentabilität zusätzlich durchgeführt wird.

Hier wird die Form der Darstellung und Argumentation wichtig. Liest man ein „Project Design Document“ von einem CDM-Projekt, ohne das Kriterium der Zusätzlichkeit zu kennen, wundert man sich sehr, warum der Verfasser alles daran setzt, das Projekt als wirtschaftlich völlig unrentabel und eigentlich nicht realisierbar darzustellen.

Millionenschwere Investitionen

Doch so unrentabel können diese Projekte nicht sein, denn mittlerweile fließen Millionen in Entwicklungsländer, um dort emissionsmindernde Technologien und Verfahren aufzubauen. Vorzugsweise sind es Länder mit einer wachsenden Wirtschaft, zum Beispiel China, Indien und Brasilien. Interessant für Investoren sind auch Chile, Mexiko sowie der gesamte südostasiatische Raum. Investitionen in afrikanische Länder sind dagegen verhältnismäßig gering. Doch auch hier werden Projekte finanziert, etwa eine Windkraftanlage in Kenia oder Projekte zur Verbesserung der Energieeffizienz von Häusern in Südafrika.

Derzeit sind weltweit 127 CDM-Projekte beim „Executive Board“ registriert. Sie können bis zum Jahr 2012 volle 220 Millionen Tonnen CO2 reduzieren. Weitere 600 CDM-Projekte sind in Vorbereitung oder stehen kurz vor der Registrierung und haben das Potenzial bis zum Jahr 2012 zusätzliche 800 Millionen Tonnen CO2 zu reduzieren.

Preisentwicklung bleibt interessant

Schon heute werden CERs an den Börsen gehandelt. Anfang 2005 lag der Preis für ein CER, das ein Äquivalent für eine Tonne reduziertes CO2 darstellt, bei fünf bis sechs Euro. Mittlerweile werden CERs für zwölf Euro und mehr gehandelt. Die Tendenz ist steigend. Der Preis für „EU-Allowances“ liegt derzeit über dem Preis von CERs und schwankte seit Anfang 2006 zwischen 22 und 26 Euro. „Allowances“ sind Emissionsrechte, die den Vertragsstaaten des Kyoto-Protokolls gemäß ihrer Reduktionsziele zugeteilt werden. Emittiert ein Industrieland respektive die Unternehmen im Land mehr als geplant, müssen zusätzliche Zertifikate gekauft werden – oder eine Strafgebühr pro Tonne zu viel emittierten CO2 wird fällig.

Ende 2007 läuft die EU-Handelsperiode aus und die eigentliche Kyoto-Handelsperiode von 2008 bis 2012 beginnt. EU-Allowances können nur noch bis Ende 2007 genutzt werden, während CERs auch in der nächsten Handelsperiode gültig sind. Es wird eine spannende Frage sein, wie sich der Preis für CERs am Ende der EU-Handelsperiode entwickeln wird. Viele europäische Mitgliedsländer und ihre Unternehmen kaufen bereits eifrig CERs ein. Auffallend passiv verhalten sich die deutschen Unternehmen. Erst Anfang 2006 wurde das erste deutsche CDM-Projekt registriert, ein „Small Scale Project“ mit Solarkochern in Indonesien.

 

Katja Wiese ist Geschäftsführerin von Emiscotrade, einem Unternehmen zur Vermarktung von Emissionszertifikaten, und Vorstandsvorsitzende von Naturefund, einer Naturschutzorganisation, die Land zum Schutz natürlicher Lebensräume kauft.