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Der Bundesrechnungshof hat neue Komplikationen und Kontroversen eröffnet

Von Franz Nuscheler

Der Bericht des Bundesrechnungshofes lieferte keine klare Antwort, wie der "Königsweg" zu einer Strukturreform aussehen könnte und sollte. Stattdessen spielt er den Ball an das BMZ und Parlament zurück und fordert das mehrmals ob unklarer Vorgaben und Entscheidungskriterien gerügte BMZ auf, endlich eine politische Vorentscheidung über die Zukunft von GTZ und KfW zu treffen.

Der zweite vor dem ersten Schritt?

In einem anderen Punkt, der bisher in der Reformdebatte nur eine Nebenrolle spielte, war der Rechnungshof weniger zögerlich und zurückhaltend. Er eröffnete mit der folgenden Empfehlung eine weitere kontroverse Organisationsdebatte: " Durch eine Zusammenführung von GTZ, InWEnt, DED und CIM sind Effizienzgewinne und eine Verbesserung des Außenauftritts der deutschen EZ möglich" (S.93). Diese Fusion sollte "im ersten Schritt" erfolgen, also der Lösung des großen Organisationsproblems vorgeschaltet werden.

Diese Empfehlung ist schon deshalb voreilig und leichtfertig, weil sich der Bericht des Rechnungshofes um eine klare Antwort auf die Gretchenfrage zur zukünftigen Rolle der GTZ im EZ-Institutionengefüge drückt. Dieser Vorschlag zu einer Flurbereinigung des entwicklungspolitischen Vorfeldes, dem keine gründliche Diskussion unter den betroffenen Akteuren vorausging, würde nicht nur die "große Lösung" weiter verzögern; er enthält auch einigen ordnungspolitischen Zündstoff, den der vorwiegend auf Kosteneffizienz bedachte Rechnungshof offensichtlich nicht in seine Reformüberlegungen einbezog. Es ist auch bedenklich, dass nicht der eigentlich berufene AWZ, sondern der Haushaltsausschuss einer genuin entwicklungspolitischen Entscheidung ein Gutachten des Rechnungshofs vorschaltete, der ebenso wenig wie PricewaterhouseCoopers (PwC) über spezifische entwicklungspolitische Kompetenzen verfügt.

Der Rechnungshof konnte sich zwar auf die im Jahr 2005 vom "DAC Peer Review" vorgetragene Kritik an der "zersplitterten Landschaft" der deutschen EZ berufen, die bemängelte, dass bei der bestehenden Organisationsstruktur das Potenzial für eine höhere Effizienz "begrenzt" sei. Aber seine Haushaltsexperten und Juristen ignorierten völlig die "pluralistische Grundstruktur", die Manfred Mols (in eins 2-3-2007) - und der Hauptgeschäftsführer der GTZ in seinen Verteidigungsreden für den institutionellen Status quo - vehement als positives Markenzeichen der deutschen Politik im Allgemeinen und der EZ im Besonderen verteidigen. Dieses ordnungspolitische Argument kann allerdings die Streitfrage nicht lösen, wie weit der Pluralismus zur Rechtfertigung von Koordinationsproblemen und Effizienzverlusten herhalten kann.

Eine genauere Lektüre des "DAC Peer Review" zeigt auch, dass es diesem internationalen Gutachterausschuss gar nicht so sehr um die "TZ im weiteren Sinne" ("TZ i. w. S."), in der die vom Rechnungshof auf die Abbruchliste gesetzten Institutionen tätig sind, sondern in erster Linie um die längst überholte Unterscheidung zwischen TZ und FZ und damit um die institutionelle Parallelstruktur von GTZ und KfW Entwicklungsbank ging. Darum ging es zuvörderst auch im PwC-Gutachten sowie im Bericht des Rechnungshofes, der neben betriebswirtschaftlichen auch juristische Risiken der verschiedenen Reformmodelle beleuchtete. Bei einer möglichen Fusion von GTZ und KfW entstünden auch banken- und gesellschaftsrechtliche Komplikationen, die der Autor dieses Beitrags bei seinem Vorschlag einer integrierten "German Development Agency" nicht hinreichend berücksichtigte (vgl. eins 17-2006).

GTZ und KfW schießen Eigentor

Die beiden großen Durchführungsorganisationen schossen in einem gemeinsamen Versuch, eine Reform der Doppelstruktur von FZ und TZ zu verhindern und ihr organisatorisches Eigenleben gegenüber dem politischen Führungsanspruch des BMZ zu behaupten, ein Eigentor. Angesichts des politischen Reformdrucks muss dieses lediglich mit Bekundungen einer größeren Kooperationsbereitschaft abgefederte Festhalten am Status quo verwundern.

Das BMZ warf ihnen in einer ungewöhnlich geharnischten Stellungnahme vom 29. Januar vor, mit dem durchsichtigen Grundgedanken "Verknüpfung durch Trennung" die Chance verspielt zu haben, durch verstärkte Zusammenarbeit eine integrierte EZ zu erreichen, und damit ungewollt selbst den Beleg für die Notwendigkeit einer Institutionenreform geliefert zu haben. Noch deutlicher als die Kritik, dass der in den Chefetagen von GTZ und KfW konzertierte Vorschlag eine "minimalistische Lösung und daher unbefriedigend" sei, ist das folgende Todesurteil: "Jenseits der von allen Seiten erwarteten Förderung einer stärkeren Verzahnung der Instrumente zementiert der Vorschlag eine rückwärtsorientierte eindeutige Trennung von FZ und TZ."

Der Rechnungshof greift diese Kritik aus dem BMZ auf, vertieft und verstärkt sie: Die Defensivstrategie von GTZ und KfW sei nicht geeignet, eine engere Verzahnung von TZ und FZ zu erreichen und den Aufbau von Doppelstrukturen, die hohe Kosten verursachen, zu vermeiden; sie ziele außerdem darauf ab, die entwicklungspolitische Steuerungsfähigkeit des BMZ zu schwächen.

Der Rechnungshof urteilt zusammenfassend, dass die von den beiden Durchführungsorganisationen vorgeschlagenen Verbesserungen ihrer Kooperation "kaum mehr als den bisher erreichten Stand der Zusammenarbeit widerspiegeln oder sich auf Formen der Kooperation beziehen, die bereits jetzt schon gängige Praxis sein sollten" (S. 85). Weil er die Auffassung des "DAC Peer Review" teilt, dass die derzeitige Aufteilung von TZ und FZ auf verschiedene Institutionen "zunehmend künstlich" wirke, kommt er zur Schlussfolgerung, dass es nicht mehr sachdienlich sei, wenn "bestimmte Finanzierungs- und Beratungsdienste jeweils einer Durchführungsorganisation zugewiesen werden, oder wenn Durchführungsorganisationen getrennte Erfahrungen bei der Anwendung ähnlicher Instrumente sammeln und Parallelstrukturen aufbauen" (S. 11). Diese Analyse müsste, so meint man, geradezu zwangsläufig auf die Empfehlung hinauslaufen, die FZ und TZ nicht länger institutionell zu trennen.

Kein überzeugender Lösungsvorschlag

Der Rechnungshof analysiert die Schwächen des bestehenden vielgliedrigen Institutionengefüges, bewertet die Chancen und Risiken der verschiedenen Reformvorschläge und plädiert prinzipiell für ein Fusionsmodell, das dem Vorschlag einer integrierten "German Development Agency" sehr nahe kommt - aber eben nur prinzipiell. Während er sich entschieden für eine Fusion der in der "TZ i. w. S." tätigen Institutionen mit der GTZ ausspricht, lässt er diese Entschiedenheit bei der zu lösenden Gretchenfrage vermissen. Er geht zwar davon aus, dass die erwünschte Verringerung der Vielgliedrigkeit des entwicklungspolitischen Vorfeldes und die institutionelle Verzahnung von FZ und TZ in einer einzigen Durchführungsorganisation erhebliche Synergiepotenziale erschließen könnte, überlässt es aber am Ende dem BMZ, eine politische Vorentscheidung über den weiteren Reformkurs herbeizuführen. Er liefert dem Ministerium eine gut begründete Entscheidungsvorlage, die er allerdings mit einem weiteren Konstruktionsproblem belastet.

Kritikwürdig ist seine Empfehlung, die in der "TZ im weiteren Sinne" tätigen Institutionen mit der GTZ zu verschmelzen, bevor deren Zukunft geklärt ist. Dieser Riese hat schon jetzt genug mit eigenen Managementproblemen zu tun und bekäme durch das Andocken weiterer Institutionen noch größere Probleme. Schlägt der Rechnungshof etwa eine vorgezogene "kleine Lösung" vor, weil er bei den kleinen Organisationen und ihren Fürsprechern im Parlament weniger Widerstandskraft vermutet? Oder will er den politischen Akteuren noch mehr Zeit für die große Lösung verschaffen?

Es gäbe durchaus gute Gründe für eine weiterreichende institutionelle Flurbereinigung in der entwicklungspolitischen Landschaft, aber diese Gründe müssten ebenso gründlich erörtert werden, wie dies bisher in der Diskussion über die Integration von TZ und FZ geschah. Ohne eine solche Bestandsaufnahme abzuwarten, die Vor- und Nachteile der von ihm präferierten Mammutlösung aufzeigen müsste, preschte der Rechnungshof vor.

Es ist sicherlich richtig, dass die in der TZ i. w. S. tätigen Institutionen nicht optimal in die Planungs- und Steuerungsprozesse im Sinne einer "EZ aus einem Guss" eingebunden sind und bei einzelnen Programmen und Projekten sogar miteinander konkurrieren. So eindeutig sind jedoch die Erkenntnisse der Managementtheorien nicht, wie das folgende Fazit des Rechnungshofes vermuten lässt: "Größere Synergieeffekte dürften nur durch eine Zusammenlegung von Durchführungsorganisationen bis hin zur vollständigen Fusion der TZ zu erzielen sein. So könnten Doppelstrukturen (Organisation und Personal) und Koordinierungsebenen abgeschafft sowie fachliche Zuständigkeiten (...) gebündelt werden" (S. 63).

Hier spricht ein Rechnungshof, dem es in erster Linie um die sparsame Verwendung von Steuergeldern und um das Ausloten Kosten sparender Synergiepotenziale geht. Es gibt aber auch eine funktionale Überforderung von Organisationen, welche die erhofften Synergieeffekte wieder konterkarieren könnten. Und soll Wettbewerb wirklich nur ein Erfolgsgeheimnis im Wirtschaftsleben sein?

Zeit- und Handlungsdruck

Wenn Regierung (BMZ) und Parlament die Empfehlungen des Rechnungshofes in ein Organisationsgesetz gießen sollten, könnte geschehen, dass der von ihm empfohlene "erste Schritt", nämlich die Verschmelzung aller TZ-Institutionen, dem eigentlich notwendigen ersten Schritt einer Institutionenreform, nämlich der Integration von TZ und FZ durch eine Fusion von GTZ und KfW, vorgezogen würde. Diese Flurbereinigung in einem einzigen großen Aufwasch würde, so ist zu befürchten, das ganze Reformprojekt in die nächste Legislaturperiode verschieben. Damit wäre der überfälligen Neuordnung des entwicklungspolitischen Vorfeldes ein Bärendienst erwiesen und die politischen Akteure in Exekutive und Legislative könnten schwerlich ihre Handlungsfähigkeit nachweisen. Nun ist vor allem das BMZ gefordert.

Prof. Dr. Franz Nuscheler war bis zu seiner Emeritierung im Jahr 2003 Professor für Internationale und Vergleichende Politik an der Universität Duisburg-Essen und Direktor des Instituts für Entwicklung und Frieden.

 

eins Entwicklungspolitik 5-2007