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Zwischen Menschenrecht und Entwicklungsziel

"Bildung für alle" - Vor einem neuen Paradigmenwechsel in der Bildungszusammenarbeit?

Margarita Langthaler

Die globale Bildungsinitiative "Education for All" wurde 1990 ins Leben gerufen und zehn Jahre später beim Weltbildungsforum in Dakar weiterentwickelt. Ihr vorrangiges Ziel ist es, allen Kindern bis zum Jahr 2015 Zugang zur Primarschule zu gewährleisten. Education for All (EFA) versteht sich als globale Partnerschaft, die Entwicklungsländer und Gebernationen gleichermaßen zur Umsetzung der gemeinsamen Bildungsziele verpflichtet. Inzwischen ist der EFA-Prozess, gemeinsam mit den UN-Millenniumszielen, zum zentralen Bezugsrahmen für die internationale Bildungszusammenarbeit geworden. Die Hälfte der Zeit zwischen dem Weltbildungsforum 2000 in Dakar und dem Zieljahr 2015 ist inzwischen verstrichen - die Halbzeitbilanz zeigt Licht und Schatten. Die bisherigen Erfahrungen lassen befürchten, dass mit der Technisierung der internationalen Bildungsdiskussion die Weichen falsch gestellt worden sind. Notwendig ist die Rückkehr zu einem ganzheitlichen Bildungsverständnis.

Die Weltkonferenz über "Bildung für alle", die 1990 in Jomtien, Thailand, stattfand, vollzog einen Bruch mit der bis dahin verfolgten internationalen Bildungspolitik und -zusammenarbeit. Vor dem Hintergrund der Bildungsmisere in vielen Entwicklungsländern forderte die Weltbildungskonferenz eine Abkehr vom technokratisch geprägten Bildungsansatz der 60er und 70er Jahre. Sie postulierte nicht nur die Notwendigkeit einer quantitativen Bildungsexpansion, sondern auch einer qualitativ neuen Bildungskonzeption auf der Grundlage eines Verständnisses von Bildung als Menschenrecht.

Die in Jomtien diskutierte "expanded vision of education" zielte auf eine deutliche Erweiterung der konzeptionellen Grundlagen in Bildungspolitik und Bildungsförderung. Der eingeforderte ganzheitliche Ansatz umfasste die Konzentration auf die Lernbedürfnisse und damit auf die Lernenden anstelle der Lehrenden sowie ein Bildungsverständnis, das Bildung als lebenslangen Prozess in enger Wechselwirkung mit dem gesellschaftlichen Umfeld sieht. Jomtien erarbeitete eine Konzeption von Grundbildung, die weit über die traditionelle Auffassung hinaus geht. Neben Kompetenzen wie Lesen, Schreiben und Rechnen zählen dazu auch mündliche Ausdrucksfähigkeit und problemlösendes Denken. Außerdem sollen grundlegende Lerninhalte, also Wissen, Fähigkeiten, Wertvorstellungen und Einstellungen vermittelt werden, die den Menschen helfen zu überleben, ihre Fähigkeiten zu entfalten, in Würde zu leben und zu arbeiten, am Entwicklungsprozess teilzuhaben, Entscheidungen zu treffen und ihren Lernprozess fortzusetzen (UNESCO 1990).

Die internationale Gemeinschaft verabschiedete in Jomtien sechs Ziele, die bis zum Jahr 2000 erreicht werden sollten. In der Dekade der 1990er Jahre wurden zwar Fortschritte gemacht, die Zielsetzungen jedoch klar verfehlt. Das Weltbildungsforum 2000 in Dakar versuchte daher, den 1990 begonnenen Reformprozess neu zu formulieren. Als wesentlichste Herausforderungen wurden die Verbesserung der Bildungsqualität, die Gewährleistung des Zugangs zur Bildung für unterprivilegierte Bevölkerungsgruppen und die massive Erhöhung der verfügbaren Finanzmittel angesehen.

Der in Dakar verabschiedete Aktionsrahmen bestätigte die Jomtien-Ziele in leicht abgeänderter Form und erweiterte den Zielhorizont auf das Jahr 2015 (UNESCO 2000). Die sechs EFA-Ziele stellen bis heute die Grundlage des weltweit laufenden EFA-Prozesses dar:

  1. Die Vorschulerziehung und -betreuung soll, besonders für sozial benachteiligte Kinder, verbessert werden.
  2. Alle Kinder - insbesondere Mädchen, Kinder in schwierigen Lebensumständen und Kinder von ethnischen Minderheiten - sollen Zugang zu kostenloser, verpflichtender und qualifizierter Grundschulbildung erhalten.
  3. Es soll sichergestellt werden, dass junge Menschen und Erwachsene ihren Lernbedürfnissen entsprechenden Zugang zu Lernangeboten und Ausbildung von Basisqualifikationen haben.
  4. Die Analphabetenrate soll um 50 Prozent gesenkt werden - besonders unter Frauen. Ein gerechter Zugang zu Grund- und Weiterbildung für alle Erwachsene soll erreicht werden.
  5. Bis zum Jahre 2005 sollen Ungleichheiten im Bildungszugang von Mädchen und Jungen im Primär- und Sekundarbereich aufgehoben werden. Die Gleichheit der Geschlechter im Bildungsbereich soll bis zum Jahre 2015 erreicht sein.
  6. Die Qualität der Bildung soll in jeder Hinsicht verbessert werden, so dass wahrnehmbare und messbare Lernergebnisse von allen Beteiligten, besonders beim Lesen, Schreiben und Rechnen und bei den wesentlichen lebenspraktischen Fertigkeiten, erreicht werden können.

Dakar übertrug die Verantwortung für die Erreichung der Ziele den jeweiligen Regierungen, nahm jedoch die internationale Gemeinschaft in die Pflicht, den Reformprozess durch entsprechende finanzielle Zuwendungen zu unterstützen.

Gegenüber Jomtien spiegelt Dakar den in den 1990er Jahren vollzogenen Paradigmenwechsel in der internationalen Entwicklungszusammenarbeit wider, die inzwischen vom Diskurs über Armutsminderung, ganzheitliche und partnerschaftliche Methoden sowie die Einbeziehung der Zivilgesellschaft geprägt war. Dementsprechend wird als wesentliche Errungenschaft der Weltbildungskonferenz die Anerkennung der zentralen Rolle von Grundbildung bei der Armutsbekämpfung und die Forderung nach breiten EFA-Partnerschaften auf nationaler und regionaler Ebene angesehen. Aus bildungspolitischer Sicht kann man allerdings nicht umhin, in Dakar eine pragmatisch-funktionalistische Neukonzeption des EFA-Prozesses zu sehen. Die Anstrengungen des Weltbildungsforums, die für die globale Bildungsinitiative dringend notwendige Aufmerksamkeit auf höchster weltpolitischer Ebene zu erreichen, ließ die ebenso notwendige Bildungsdiskussion auf inhaltlicher und methodischer Ebene in den Hintergrund treten.

Fortschritte, doch ungleich und zu langsam

Nach sieben Jahren der Umsetzung ist die Bilanz von EFA teilweise ernüchternd. Die jährlichen Fortschrittsberichte zeichnen ein gemischtes, in jedem Fall jedoch sehr unausgewogenes Bild der Bildungsreformprozesse (vgl. UNESCO 2006). Insgesamt misst der EFA Global Monitoring Report die weltweiten Fortschritte in Bezug auf die Bildungsziele anhand des EFA Development Index (EDI), der ein statistisches Mittel zieht. Demnach haben 47 Länder in Nordamerika, Europa, Lateinamerika und Zentralasien die EFA-Ziele erreicht. Fünfzig Länder haben einen mittleren EDI und somit gute Erfolge in einigen Bereichen, jedoch Nachholbedarf in anderen.

Zur Gruppe mit den niedrigsten Bildungswerten zählen 28 Länder, für die der Zielhorizont 2015 höchst unwahrscheinlich ist. Zwei Drittel von ihnen liegen im subsaharischen Afrika. Es wird davon ausgegangen, dass ohne eine massive quantitative und qualitative Steigerung der Anstrengungen die globalen EFA-Ziele bis 2015 nicht erreicht werden können.

Die größten Fortschritte sind bei den Einschulungsraten in der Primarbildung (Ziel 2) zu verzeichnen. Seit 1999 sind sie im subsaharischen Afrika um 27 Prozent, in Süd- und Westasien um 19 Prozent angestiegen. Allerdings gehen weltweit noch immer rund 77 Millionen Kinder nicht zur Schule. Geografische, soziale, geschlechtsspezifische und Stadt-Land-Disparitäten sind deutlich sichtbar. Als entscheidenden, den Schulbesuch fördernden Faktor bezeichnet die UNESCO auch den Bildungsgrad der Mütter. Die niedrigsten Einschulungsraten weisen das subsaharische Afrika mit 65 Prozent (Mädchen 63 Prozent), Süd- und Westasien mit 86 Prozent (Mädchen 82 Prozent) und die arabischen Staaten mit 81 Prozent (Mädchen 78 Prozent) auf.

Dem Fortschritt in der Einschulung stehen jedoch hohe Schulabbruchsraten gegenüber, was unter anderem auf die geringe Qualität des Schulunterrichts (Ziel 6) schließen lässt. Durchschnittlich vollenden in den Entwicklungsländern nur 80 Prozent der eingeschulten Kinder die Primarschule, im subsaharischen Afrika sind es nur 66 Prozent.

Das Ziel der Geschlechtergleichstellung in der Primar- und Sekundarstufe bis 2005 wurde bereits verfehlt, wenn es auch Fortschritte gegeben hat und die Trends positiv sind. Im Allgemeinen sind die Geschlechterdisparitäten in der Sekundarstufe ausgeprägter als in der Primarstufe, allerdings auch komplexer. So besuchen etwa in Lateinamerika und der Karibik mitunter mehr Mädchen die Sekundarschule als Jungen.

Die Alphabetisierung Jugendlicher und Erwachsener (Ziel 4) ist ein besonders vernachlässigtes Feld. Rund 780 Millionen Menschen über 15 Jahren haben keine Grundkenntnisse im Lesen und Schreiben. Die große Mehrheit lebt in Süd- und Westasien sowie im subsaharischen Afrika. Zwei Drittel der Betroffenen sind Frauen. Alphabetisierungsprogramme stellen sowohl in den Bildungsstrategien der Entwicklungsländer als auch in der internationalen Bildungszusammenarbeit eine Randerscheinung dar.

In der frühkindlichen Betreuung (Ziel 1) zeichnen sich nur sehr bescheidene Fortschritte bei den Einschulungsraten ab. Sie sind für die Entwicklungsländer mit 32 Prozent der entsprechenden Altersgruppe insgesamt relativ niedrig, im subsaharischen Afrika betragen sie sogar nur 10 Prozent. Vorschulischer Betreuung wird gerade für arme und marginalisierte Bevölkerungsgruppen große Bedeutung beigemessen, um schon frühzeitig Defizite ausgleichen und wesentliche Grundlagen für den weiteren Lernprozess legen zu können. Gerade diese Bevölkerungsgruppen sind jedoch tendenziell vom Zugang zu frühkindlichen Betreuungseinrichtungen ausgeschlossen.

Die Fortschrittsüberprüfung für das EFA-Ziel 3 (Sicherstellung des Zugangs zu berufsbezogenen Lernmöglichkeiten) ist generell schwierig. Der hier angesprochene Bereich der beruflichen bzw. Erwachsenenbildung wird nur teilweise vom formalen Bildungssystem abgedeckt, weshalb das vorhandene Datenmaterial spärlich und lückenhaft ist. Im Allgemeinen sind die Verbesserungen jedoch als gering anzusehen.

Die ungleichmäßigen Fortschritte in den Bildungsbemühungen machen die komplexe Problemlage und Verzahnung von Bildung mit den Entwicklungsprozessen der betroffenen Länder deutlich. Wirtschaftliche, politische und soziale Rahmenbedingungen wie Kriege oder Konfliktsituationen, politische Instabilität, struktureller Ressourcenmangel oder die HIV/Aids-Pandemie haben sich als Faktoren erwiesen, die Bildungsreformen mitunter stärker beeinflussen als die eigentlichen Bildungsstrategien. Auch im zweiten Jahrzehnt des EFA-Prozesses bestehen die größten Herausforderungen darin, bildungsferne Schichten, zu denen insbesondere Frauen und Mädchen sowie arme, marginalisierte und benachteiligte Bevölkerungsgruppen zählen, zu erreichen und die Bildungsqualität entscheidend zu verbessern.

Paradigmenwechsel in der Bildungszusammenarbeit

Im Zuge der Veränderungen in der Entwicklungszusammenarbeit im Laufe der 1990er Jahre ist die Förderung von Grundbildung zu einem zentralen Handlungsfeld geworden. Ausgangspunkt hierfür ist die Annahme, dass Grundbildung eine wichtige Rolle bei der Armutsbekämpfung spielt. Bildungsförderung wird zunehmend in Anbindung an übergeordnete Armutsbekämpfungsstrategien und in Form von Programmhilfe anstelle der traditionellen Projektförderung gedacht. Konzeptionell stellen die sechs EFA-Ziele einen wichtigen Bezugspunkt dar. In der Praxis hat sich die Bildungszusammenarbeit der letzten Jahre jedoch weitgehend auf das EFA-Ziel 2, die Gewährleistung universeller Primarschulbildung, konzentriert.

Diese Engführung der EFA-Agenda ist vor dem Hintergrund der UN-Millenniumsziele zu betrachten, die ebenfalls im Jahr 2000 verabschiedet wurden und die Bildungsstrategien der Geberländer tatsächlich weitaus stärker prägen als die EFA-Initiative. Zwei der acht Millenniumsziele beziehen sich auf Bildung und sind mit den EFA-Zielen 2 und 5 kongruent.

Eine wesentliche Rolle in der internationalen Bildungsförderung spielt die 2002 gegründete Fast-Track Initiative (FTI). FTI war ursprünglich als Plattform bi- und multilateraler Geberorganisationen zur spezifischen Förderung der Bildungsreformprozesse in Entwicklungsländern gedacht. Heute versteht sich FTI als "global compact for education", dem inzwischen auch Vertreter der beteiligten Entwicklungsländer und der Zivilgesellschaft angehören. In der internationalen Bildungszusammenarbeit ist FTI inhaltlich und methodisch zu einer Art Meinungsführer avanciert und steht in gewissem Sinne emblematisch für die Entwicklungsrichtung von Bildungspolitik und Bildungszusammenarbeit.

FTI kann sich als wesentlichen Verdienst den hohen politischen Druck auf die Fahnen schreiben, der zu Gunsten von Bildungsförderung auf die Gebergemeinschaft aber auch auf die Entwicklungsländer ausgeübt wird. Die massiven Fortschritte bei den Einschulungsraten in der Primarschule wären ohne die von FTI eingeforderte Prioritätensetzung auf Bildung nicht möglich gewesen.

Andererseits zeigen sich an FTI die Schwierigkeiten und Grenzen der neuen Trends in der Entwicklungszusammenarbeit. Der großen politischen Aufmerksamkeit für Bildung stehen in der Praxis geringe, für die Umsetzung der Bildungsreformen jedoch in jedem Fall unzureichende Erhöhungen der Finanzmittel zur Verfügung. Die UNESCO (2006) spricht von 11 Mrd. US-Dollar, die pro Jahr zur Erreichung der EFA-Ziele fehlen. Die derzeitigen Mittel der internationalen Bildungsförderung betragen etwa ein Drittel.

FTI versteht sich auch als Konkretisierung der Trends zu "Harmonisation" und "Alignment", die mit der Paris Declaration 2005 zu internationalen Leitlinien erhoben wurden. Die geforderte Geberkoordinierung und partnerschaftliche Abstimmung mit den Entwicklungsländern hat zu einem dringend notwendigen Vereinheitlichungsprozess in der Bildungszusammenarbeit beigetragen. Andererseits zeigt die Praxis, dass die realen Machtstrukturen innerhalb von FTI dem partnerschaftlichen Anspruch nicht gerecht werden. Im Chor der Harmonisierung haben Entwicklungsländer, zivilgesellschaftliche Organisationen, aber auch kleine Geberländer wenig Chancen, ihre Stimme gegenüber den dominierenden Organisationen, allen voran der Weltbank, hörbar zu machen.

Wenn Koordinierung und Harmonisierung der Zersplitterung in der Bildungsförderung auch wirksam entgegen treten, so enthalten sie andererseits die Gefahr einer Verfestigung von inhaltlichen oder methodischen Verkürzungen in den Bildungsreformen der Entwicklungsländer. Kritisch sind die starren Rahmenindikatoren zu bewerten, die FTI den Entwicklungsländern für ihre Bildungsstrategien empfiehlt.

Auch die Konzentration auf den Primarschulsektor, die zu ungleich geringeren Fortschritten bei den anderen EFA-Zielen geführt hat, ist zumindest teilweise ein Ergebnis des Harmonisierungstrends. In den ersten Jahren seit Dakar 2000 blieb dadurch wenig Raum für Förderschwerpunkte außerhalb der formalen Primarschule. Inzwischen zeigen sich die Folgen unausgewogener Bildungsstrategien in überlasteten Sekundarschulsystemen und massivem Mangel an qualifiziertem Lehrpersonal, aber auch darin, dass arme und marginalisierte Bevölkerungsgruppen ohne spezifische Förderstrategien vom Primarschulsystem nicht erreicht werden.

Kritik muss sich FTI auch in Bezug auf die Länderauswahl gefallen lassen. So genannte fragile Staaten, oft Länder, die von jahrelangen Konflikten zerrüttet sind und über keine funktionierenden staatlichen Strukturen verfügen, weisen mitunter die schlechtesten Bildungsindikatoren auf. Solche Staaten erfüllen in der Regel die Teilnahmebedingungen für FTI nicht: Sie können in den seltensten Fällen eine Armutsbekämpfungsstrategie oder einen kohärenten Bildungsplan erarbeiten. Um hier Abhilfe zu schaffen, wurde eine spezielle FTI-Task Force für fragile Staaten ins Leben gerufen.

Rückkehr zur Ganzheitlichkeit

Die Erfahrungen der vergangenen Jahre zeigen die Notwendigkeit der konzeptionellen Rückwendung zu mehr Ganzheitlichkeit. Die UNESCO weist in ihren jüngsten Strategien und Publikationen diesen Weg. Ihre inhaltlichen Schwerpunktsetzungen auf Erwachsenenalphabetisierung und frühkindliche Betreuung brechen eine Lanze für die vernachlässigten Teilbereiche von EFA. Sie versuchen zudem das Verständnis dafür zu schärfen, dass Bildung ein komplexes Gesamtsystem ist, in dem die einzelnen Ebenen untereinander und mit den gesellschaftlichen Rahmenbedingungen verwoben sind.

Im Sinne der Ganzheitlichkeit steht eine grundsätzliche Analyse der Trends in der Bildungszusammenarbeit an. So zeigt sich, dass die Möglichkeiten für Entwicklungsländer, selbstständig über die eigene Bildungspolitik zu entscheiden, in der Praxis gegenwärtig eher eingeschränkt als erweitert werden. Die Anbindung der Bildungspolitik an übergeordnete Armutsbekämpfungsstrategien soll zwar die Kohärenz innerhalb einer Gesamtentwicklungsstrategie des betroffenen Landes fördern. Diese richtet sich jedoch selten nach den Prioritäten des jeweiligen Landes, sondern muss makroökonomischen Indikatoren der internationalen Finanzinstitutionen Genüge tun, um die Kreditwürdigkeit zu erhalten. Konkret entscheiden Faktoren wie der Schuldendienst und die Deckelung des öffentlichen Haushaltes über die Bildungsstrategie eines Landes - und nicht bildungspolitische Überlegungen.

Darüber hinaus zeichnet sich eine Technisierung des internationalen Bildungsdiskurses ab. Die inhaltliche Auseinandersetzung mit pädagogischen Prozessen, Methoden und Zielen, welche die ursprüngliche Konzeption von EFA prägte, weicht mehr und mehr der Dominanz quantifizierbarer Indikatorenmessungen. Mit der Annahme, Bildung sei per se ein Schlüssel zur Armutsminderung, wird ein unzulässiger Automatismus postuliert, der den unterschiedlichen gesellschaftlichen Funktionen von Bildung keineswegs Rechnung trägt. Dabei wird neben der grundlegenden Frage nach "welche Bildung für welche Entwicklung?" auch die Tatsache vergessen, dass Bildung ebenso Entwicklungshemmnis und Reproduktionsinstitution sozialer Ungleichheiten sein kann.

Schließlich verschwinden die politischen Dimensionen der internationalen Bildungsförderung, die über den Umweg von Armutsbekämpfungsstrategien und Kreditkonditionalitäten oft massiven Einfluss auf die nationale Bildungspolitik nehmen, in der öffentlichen Wahrnehmung völlig. Im Hintergrund der fortschreitenden Technisierung ist inzwischen eine Entkopplung von Bildungs- und Gesellschaftsreformbestrebungen angelaufen, die die internationale Bildungsdiskussion ihres emanzipatorischen Anspruches zu berauben bzw. diesen im Sinne seiner ökonomischen Verwertbarkeit umzuinterpretieren droht.

Die Rückbesinnung auf die ganzheitliche und umfassende Bildungskonzeption von "Education for All", wie sie die UNESCO derzeit auf internationaler Ebene einfordert, weist daher in eine viel versprechende Richtung. Bildungspolitisch gesehen müsste diesen Anstrengungen noch das Postulat der Souveränität der Entwicklungsländer in Bildungsfragen hinzugefügt werden.

 

Margarita Langthaler ist wissenschaftliche Mitarbeiterin der Österreichischen Forschungsstiftung für Entwicklungshilfe (ÖFSE) im Bereich internationale und österreichische Bildungsförderung.

 

Literatur

UNESCO (2006): Education for All Global Monitoring Report 2007. Strong Foundations. Paris.

UNESCO (2000): The Dakar Framework for Action. Education for All: Meeting our Collective Commitments. Paris.

UNESCO (1990): World Declaration on Education for All and Framework for Action to meet basic learning Needs. Adopted by the World Conference on Education for All. Jomtien, Thailand. Paris.

 

eins Entwicklungspolitik 5-2007