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Brasilien: Armut trotz hoher Wachstumsraten

Das Ankerländerkonzept des BMZ vernachlässigt die Armutsbekämpfung
in einem Land mit krasser sozialer Ungleichheit

Von Friedel Hütz-Adams

Das Ankerländerkonzept des BMZ vernachlässigt die Armutsbekämpfung
in einem Land mit krasser sozialer Ungleichheit
Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit mit aufstrebenden Entwicklungs- und Schwellenländern wird derzeit kontrovers diskutiert. Kritiker einer weiteren Zusammenarbeit argumentieren, viele Länder würden keine Hilfen mehr benötigen. Das Beispiel Brasilien zeigt den Zwiespalt besonders deutlich. Das Land verfügt über große industrielle Ballungsräume, eine eigene Flugzeugindustrie und weltweit expandierende Großkonzerne.
Daraus abzuleiten, eine armutsorientierte Entwicklungszusammenarbeit sei überflüssig, verkennt allerdings die sozialen und politischen Machtverhältnisse im Lande. Solange rund ein Drittel der Menschen in Armut lebt,
besteht erheblicher Handlungsbedarf für die deutsche Entwicklungszusammenarbeit.


Die Bundesregierung sucht derzeit nach schlüssigen Konzepten, wie sie mit den Entwicklungs- und Schwellenländern umgehen soll. Das im Jahre 2001 verabschiedete "Aktionsprogramm 2015" bietet - bei aller Kritik an Einzelheiten und an mangelnden Fortschritten bei seiner Umsetzung - einen Rahmen für ressortübergreifende Ansätze. Kern des Konzeptes ist die Vorgabe, alles Notwendige für die Reduzierung der weltweiten Armut zu unternehmen.
Andererseits wurde mit dem Ankerländerkonzept des BMZ ein Konzept erarbeitet, das einer armutsorientierten Entwicklungszusammenarbeit (EZ) mit 15 Ländern - darunter so unterschiedlichen Staaten wie China, Indien, Pakistan, Indonesien, Nigeria, Südafrika und Brasilien - nur noch geringe Bedeutung beimisst. Das Ankerländerkonzept bleibt bei der Frage, wie die Armutsreduzierung durch die EZ gefördert werden soll, wesentlich unkonkreter als das Aktionsprogramm 2015.

Zwar scheint die künftige Schwerpunktsetzung der Entwicklungszusammenarbeit noch offen zu sein, doch haben Hilfswerke und Zivilgesellschaft mit großer Besorgnis zur Kenntnis nehmen müssen, dass in Leitlinien und Diskussionspapieren des BMZ für die Zusammenarbeit mit den Ankerländern zentrale Elemente für eine armutsorientierte EZ nicht mehr auftauchen. Dabei zeigt das Beispiel Brasilien, dass der Verweis auf steigende Wirtschaftswachstumsraten und Staateinnahmen keinesfalls bedeutet, dass damit eine armutsorientierte EZ überflüssig wird.

Im Zentrum der Wirtschaftspolitik Brasiliens stand in den vergangenen Jahren die Haushaltsdisziplin, der Erhalt eines freien Wechselkurses sowie die Reduzierung der Inflation. Die Regierung Lula will mit einer strikten Finanzpolitik die Verschuldung Brasilien weiter senken und so neue Spielräume für die Gestaltung der eigenen Politik schaffen. Der Preis, den die Menschen für die Wirtschaftspolitik zahlen mussten, war sehr hoch. Die Reallöhne sanken, die Arbeitslosigkeit nahm zu und die Zahl der Armen stieg deutlich. Derzeit wächst in Brasilien allerdings die Hoffnung, dass auf das verlorene Jahrzehnt der 1980er Jahre und das geringe Wachstum während der 1990er Jahre ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum folgt.

Große Ungleichheit der Einkommen
Die offizielle Arbeitslosigkeit, die sich zwischen 2001 und 2004 auf 13,1 Prozent verdoppelte - Nichtregierungsorganisationen gehen sogar von 15 bis 20 Prozent aus - ist durch Anziehen der Konjunktur auf unter zehn Prozent gesunken. Parallel dazu stiegen die zuvor rückläufigen Reallöhne leicht an. Offen ist allerdings weiterhin, ob die Armen vom anziehenden Wirtschaftswachstum profitieren werden: Die große Ungleichheit der Einkommen führt dazu, dass ein Wachstum der Wirtschaft nicht unmittelbar zu einer Senkung der Armut führen muss. Die Einkommensungleichheit innerhalb der Bevölkerung Brasiliens ist so hoch wie weltweit nur in ganz wenigen anderen Staaten. Nach Angaben der Vereinten Nationen verfügen die reichsten zehn Prozent der Bevölkerung über 45,8 Prozent der Einkommen, die ärmsten zehn Prozent über 0,8 Prozent. Staatliche Transferleistungen haben die Einkommensungleichheit in einigen Bereichen sogar verschärft, da sie hauptsächlich der Mittel- und der Oberschicht zugute kamen.
Weiter erschwert wird eine Reduzierung der Armut durch die großen regionalen Unterschiede innerhalb Brasiliens. Ganze Regionen werden abgehängt, wie ein Blick auf die Armutsstatistik zeigt. Auf dem Lande sind mehr als 60 Prozent der Menschen arm, im Nordosten lag der Anteil sogar bei mehr als 80 Prozent. Die Landflucht - mittlerweile leben 83 Prozent der Brasilianer in Städten - hat selten zu einer Verbesserung der Lebenssituation geführt. Millionen Menschen leben in Favelas.

Diese Armut verbindet sich mit großen Unterschieden beim Zugang zu Bildung und Gesundheitsversorgung. In Regionen mit weit verbreiteter Armut ist der Schulbesuch wesentlich niedriger als in den reicheren Regionen. Damit wird das niedrige Bildungsniveau von einer Generation zur nächsten weitergereicht. Der niedrigere Bildungszugang für den armen Teil der Bevölkerung zementiert die Ungleichheit, da in Brasilien die Lohnunterschiede zwischen Arbeitsstellen, die eine höhere Qualifikation erfordern, und einfachen Tätigkeiten im internationalen Vergleich sehr hoch sind.

Diskriminierung als Armutsursache
Dass Bildung allein nicht ausreicht, um die Diskriminierung durch bestehende (männlich geprägte) Eliten auszugleichen, zeigt die Situation der Frauen in Brasilien. Seit den 1950er Jahren ist die Zahl der Schuljahre, die Frauen absolviert haben, höher als die der Männer. Dennoch verdienen sie im Durchschnitt ein Drittel weniger. Zudem sind nur wenige Frauen in den Entscheidungspositionen von Unternehmen und Staat vertreten.
Wie stark die ethnische Herkunft die Armut zementiert, zeigt der von Sklaven abstammende Teil der Bevölkerung mit schwarzer Hautfarbe: 45,3 Prozent der Brasilianer stuften sich bei einer Volkszählung als "Schwarze" ein, doch diese Gruppe stellt 68,8 Prozent der Armen des Landes und nur zehn Prozent der Reichen. Noch schlechter ist die Situation der rund 500.000 Indigenas, deren Lebensraum immer weiter zerstört wird. Diese Entwicklung konnte durch die von der Regierung Lula beschlossene deutliche Ausweitung der Indianergebiete nicht gestoppt werden, da Regionalregierungen die Beschlüsse der Zentralregierung nicht umsetzen. So hat der familiäre Hintergrund einen entscheidenden Einfluss auf die Chance der Kinder, der Armut zu entkommen.

Agrarmarkt als Ausweg aus der Armut?
Der boomende Agrarexport Brasiliens sorgt zwar weltweit für Schlagzeilen, verbessert jedoch die Situation der Armen nicht. Indirekt ist die Landwirtschaft für 30 Prozent des Bruttoinlandsproduktes (BIP) verantwortlich. Brasilien ist weltweit der größte Produzent und Exporteur von Zucker, Ethanol, Kaffee und Orangensaft sowie der größte Exporteur von Soja, Tabak, Rind- und Geflügelfleisch. Das Ende der Exportsteigerungen ist noch nicht abzusehen. Selbst wenn die Agrarflächen im Amazonasgebiet nicht ausgeweitet werden, kann nach Angaben des brasilianischen Landwirtschaftsministeriums die landwirtschaftlich genutzte Fläche von derzeit 62 Mio. Hektar um weitere 90 Mio. Hektar erweitert werden, indem Teile der Weideflächen in Ackerflächen umgewandelt werden.

Ein erheblicher Teil der in den letzten Jahren neu geschaffenen Felder wurde illegal angelegt. Vor allem in Großbetrieben zerstören Monokulturen die Umwelt. Wie schlecht die Arbeitsbedingungen auf den Feldern sind, zeigt sich daran, dass internationale Händler eine Garantie von Sojaliefereranten verlangten, keine Arbeiter wie Sklaven zu halten. Arbeitsbedingungen dieser Art gibt es nicht nur in der Sojaproduktion. Mehrfach sorgten in den vergangenen Jahren Berichte über äußerst schlechte Arbeitsverhältnisse und Kinderarbeit auf Kaffee- und Orangenplantagen sowie in der Zuckerrohrindustrie für Schlagzeilen. Für einen großen Teil der Menschen auf dem Lande besteht jedoch keine Alternative zur Arbeit auf den Plantagen, da sie kein eigenes Land besitzen. Eine Landreform wurde nicht angegangen.

Die Regierung sieht sich allerdings widerstreitenden Interessen gegenüber. Die Agrarexporteure Brasiliens blicken mit großen Hoffnungen in die Zukunft und hier vor allem auf den chinesischen Markt. Die Verteilung von Land könnte die potenziellen Exporte mindern und damit auch die dringend benötigten Exporteinnahmen verringern, die bei der Schuldentilgung helfen sollen.

Länderkonzept des BMZ für Brasilien steht noch aus
Die Zahl der Armen sinkt trotz des beschleunigten Wirtschaftswachstums nur langsam, und dies ist eher die Folge von Sozialhilfeprogrammen als von strukturellen Änderungen. Eine Reihe der von der Regierung angeschobenen Programme zur Unterstützung der Armen musste auf Grund von Erfolglosigkeit eingestellt werden. Die stark zersplitterte Parteienlandschaft im Kongress, verfassungsrechtliche Bestimmungen und Probleme in der Justiz erschweren die Durchsetzung einer Reformagenda.

Dies ist der Hintergrund, vor dem im BMZ derzeit an einem Länderkonzept für die Zusammenarbeit mit Brasilien gearbeitet wird. Eine der Grundlagen für die Diskussion ist die vom Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE) verfasste Portfolioanalyse der EZ mit Brasilien. Die Schlussfolgerungen dieser Analyse sind nicht unumstritten. Kritik wurde insbesondere daran laut, dass in der Studie die in Brasilien herrschende große Kluft zwischen Arm und Reich sowie die immensen Entwicklungsunterschiede zwischen den verschiedenen Regionen zwar erwähnt, doch in den Schlussfolgerungen nicht berücksichtigt werden.
Die weit verbreitete Diskriminierung von Frauen, der Rassismus gegenüber schwarzen Bevölkerungsgruppen sowie die ausufernde Gewalt finden gar keine Erwähnung. Ebenso wenig werden die Landnahme der Großgrundbesitzer und massive Umweltschäden durch die Agro-Industrie in die Überlegungen für die zukünftige EZ einbezogen. Angesichts der Probleme des Landes darf das Länderkonzept die Interessen der Armen nicht aus den Augen verlieren. Dabei sind drei Punkte hervorzuheben:

1. Armutsbekämpfung:
Solange es in Brasilien zu massiven Verletzungen der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte der Menschen kommt, sollte der Schwerpunkt Armutsbekämpfung insbesondere im Nordosten Brasiliens beibehalten und ausgebaut werden.

2. Landreform:
Der deutsche Bundestag hat den zentralen Stellenwert von Agrarreformen im Antrag "Agrarreform in der Entwicklungszusammenarbeit einen höheren Stellenwert geben" vom April 2001 deutlich hervorgehoben. Brasilien wird darin als Partnerland ausdrücklich erwähnt. In der Praxis ist bislang jedoch zu wenig geschehen. Dabei sollte eine armutsorientierte Politik im ländlichen Bereich Brasiliens - neben einer Unterstützung der politischen Arbeit der Betroffenen - für eine Landverteilung eintreten. Die EZ kann Pilotprojekte für eine nachhaltige ländliche Entwicklung fördern, um ein Gegengewicht zur Agro-Industrie zu schaffen und die Biodiversität zu fördern. Dazu gehört auch die Entwicklung und Etablierung eines in sich schlüssigen Regelwerks zur Zertifizierung von Bioprodukten.

3. Schutz des Regenwalds

Eng verbunden mit der Landfrage ist in Brasilien der Schutz des Regenwaldes. Deutschland ist in diesem Bereich seit 1994 Projektpartner. Das Programm kam nur langsam in Gang und die Zerstörung großer Regenwaldflächen schreitet voran. Daher besteht weiterhin die Notwendigkeit, es fortzuführen. Bei dieser Fortführung sollen die sozioökonomischen Bedürfnisse der Indigenas und der Bevölkerung in der Projektregion stärker berücksichtigt werden als bisher. Die Programme zur nachhaltigen Entwicklung Amazoniens sollten unter stärkerer Partizipation der Zivilgesellschaft gestaltet werden.

Eine konsequent an der Armutsbekämpfung orientierte Konzeption der deutschen EZ mit Brasilien erscheint deshalb erfolgversprechender und dringlicher denn je, und sie darf nicht durch ein vages Ankerländerkonzept ersetzt werden, das die Armutsorientierung vernachlässigt.


eins Entwicklungspolitik 4-2007