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BMZ als zweites Außenministerium?

Das Ankerländer-Konzept: Rechtfertigung für Entwicklungszusammenarbeit mit Schwellenländern

Von Detlef Nolte

Ende 2004 tauchte das Konzept der "Ankerländer" am entwicklungspolitischen Horizont auf und verhieß neue Häfen für die deutsche Entwicklungszusammenarbeit. Jenseits der deutschen Hoheitsgewässer war der Widerhall auf das neue Konzept jedoch sehr verhalten. Das äußerst begrenzte Echo außerhalb der deutschen entwicklungspolitischen Community oder genauer des Einzugsbereichs des BMZ lässt erste Zweifel am Nutzwert des Konzeptes aufkomme.

Vorauszuschicken ist, dass der Begriff und das zu Grunde liegende Konzept keineswegs Neuschöpfungen sind. In gewisser Weise übernimmt und kombiniert das Ankerlandkonzept U.S.-amerikanische Überlegungen aus den 1990er Jahren zu den "aufstrebenden Märkten" (emerging markets) und den "Schlüsselstaaten" (pivotal states), ohne allerdings explizit darauf Bezug zu nehmen. Diesen "pivotal states" sollte neben den Großmächten, den Klientelstaaten, zu denen Sonderbeziehungen bestehen (wie Israel, Süd-Korea und Saudi-Arabien), und den "rogue states" (Schurkenstaaten) besonderes Gewicht in der US-Außenpolitik zukommen. Aufgelistet wurden als "pivotal states" Indonesien, Indien, Pakistan, die Türkei, Ägypten, Algerien, Südafrika, Brasilien und Mexiko. Diese Länder gehören bis auf Algerien alle zur Gruppe der deutschen Ankerländer.

Die Wortschöpfung "Ankerland" macht gleichfalls Anleihen in den USA. Nach der offiziellen Homepage des Weißen Hauses ist die Zusammenarbeit mit den zentralen Ankerländer in jeder Subregion - genannt werden Südafrika, Kenia, Nigeria und Äthiopien - eine der drei strategischen Säulen in der Afrikapolitik. Diese politische Ausrichtung geht auf die "National Security Strategy" vom September 2002 zurück. Diese plant auf Grund der Größe und Vielfalt des Kontinents gegenüber Afrika eine Sicherheitsstrategie, die auf bilateraler Kooperation und dem Aufbau einer "Koalition der Willigen" basiert. Die oben genannten Länder werden auf Grund ihres Einflusses auf die Nachbarländer als bevorzugte Kooperationspartner und als Anker für ein regionales Engagement bezeichnet.

Ende 2004 hat das BMZ das so genannte Ankerlandkonzept lanciert1, das auf Vorarbeiten des "Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik" (DIE) basiert.2 Mit dem Ankerlandkonzept sollen wirtschaftlich bedeutende Länder in den verschiedenen Weltregionen identifiziert werden, denen für die langfristige Ausgestaltung der EZ und den globalen Politikdialog besondere Bedeutung zukommt. Dazu werden die Staaten in den jeweiligen Weltregionen nach ihrem relativen wirtschaftlichen Gewicht (gemessen am Bruttoinlandsprodukt) klassifiziert. Ankerländer sind entweder die größten Volkswirtschaften (gemessen am BIP) in den von der Weltbank abgegrenzten geographischen Ländergruppen oder präsentieren zumindest 20 Prozent des "Rest-BIPs" der Region. Ankerländer sind nach diesem Definitionskriterium China, Indonesien, Thailand, Argentinien, Brasilien, Mexiko, Russland, die Türkei, Ägypten, Iran, Saudi-Arabien, Indien, Pakistan, Südafrika und Nigeria.

Rein ökonomische Definition
Definiert werden die "Ankerländer" somit rein ökonomisch. Allein auf Grund der Größe ihrer Volkswirtschaften soll ihnen eine Schlüsselrolle in den jeweiligen Regionen zukommen. Die gewählten ökonomischen Bezugszahlen sagen jedoch nichts über die reale Verflechtung des "Ankerlandes" mit den anderen Volkswirtschaften in der Region aus. Zugleich wird ein Automatismus unterstellt, dass sich aus dem wirtschaftlichen Gewicht in der Region gewissermaßen eine Sprecherrolle für die Region in internationalen Foren und Organisationen ergibt. Diese Annahme müsste jedoch erst empirisch überprüft werde.

Während realistische Ansätze zu den internationalen Beziehungen häufig der Faszination militärischer Macht unterliegen, herrscht beim Ankerlandkonzept ein ökonomischer Reduktionismus vor. Zweifellos sind die meisten Länder, die der Gruppe der Ankerländer zugerechnet werden, wichtige Akteure in der internationalen Politik und in ihren Regionen. Eine Analyse dieser Länder muss jedoch vielschichtiger angelegt sein, d.h. wirtschaftliche und militärische aber auch andere Komponenten umfassen und über die Darstellung von Kennziffern eine Analyse von Macht- und Kooperationsbeziehungen in und zwischen den Regionen einschließen.

Allein auf Grund der Tatsache, dass viele der so genannten "Ankerländer" im globalen Politikdialog eine wichtige Rolle spielen, lässt sich keine Ankerfunktion für die jeweilige Region ableiten. Überhaupt müsste zunächst die Frage der Bezugsregion, auf welche die Ankerländer ausstrahlen sollen, genauer bestimmt werden.

Entgegengesetzte Interessen von Ankerländern?
Wie weit reicht der Einfluss Südafrikas oder Thailands? Was ist die Bezugsregion für Mexiko? Sicherlich ist es nicht Nordamerika. Auch in Südamerika ist der Einfluss Mexikos sehr begrenzt, und in den zentralamerikanischen Ländern wird die Kooperation mit dem US-Hegemon häufig der Kooperation mit dem großen lateinamerikanischen Nachbarn vorgezogen. Erinnert sei daran, dass das Bemühen einzelner Ankerländer (Indien, Brasilien) um einen ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat in den Bezugsregionen und insbesondere in den Nachbarländern nur bedingt auf Unterstützung stieß. In der G20, einer Gruppe von 20 Schwellenländern in der WTO, in der die meisten Ankerländer mitarbeiten, vertreten diese zunächst ihre eigenen nationalen Interessen und agieren nur bedingt als Fürsprecher ihrer Regionen. Was geschieht, wenn die gleiche Region mehrere Ankerländer umfasst, deren außenpolitische Interessen entgegengesetzt sind - Brasilien versus Mexiko oder Pakistan versus Indien?

Es fehlt eine Ausdifferenzierung im Hinblick auf das außenpolitische Gewicht, das den verschiedenen Ankerländern in ihren Regionen und bei der Gestaltung globaler Prozesse zukommt. Die Gruppe der Ankerländer umfasst eine sehr heterogene Gruppe von Ländern.

Welchen Nutzwert hat das Konzept?
Welchen Nutzwert verspricht ein Konzept, das eine derart heterogene Gruppe von Ländern zusammenfasst? Interessant ist, dass das Deutsche Institut für Entwicklungspolitik (DIE), das den Begriff Ankerländer für das BMZ prägte, in einem internationalen Forschungsverbund zum Einfluss Indiens und Chinas auf die globale Politik nicht den Begriff der Ankerländer, sondern der "asian drivers of global change" verwendet. Damit wird eine wesentlich aktivere und eigenständigere Rolle assoziiert als mit dem Begriff des Ankers. Sieht man sich die weiteren Auftragsarbeiten des DIE für das BMZ zu den Ankerländern an, so konzentrieren sich die Studien auf eine kleine Subgruppe von Ankerländern: Brasilien, China, Indien, Mexiko und Südafrika. Studien zu den Ankerländern Pakistan, Iran und Saudi-Arabien würden sicherlich auf ein großes Interesse stoßen.

Obgleich der Begriff "Anker" recht plakativ ist, wird an keiner Stelle so richtig erläutert, worin die "Ankerfunktion" dieser Länder für die deutsche EZ besteht. Auch wenn es sicherlich gute Argumente für eine - auch - entwicklungspolitische Zusammenarbeit mit Ländern wie China oder Indien gibt, so muss doch bezweifelt werden, ob es dafür extra eines neuen Begriffes bedarf; zumal im engeren Sinne entwicklungspolitische Themen - wie das BMZ selbst eingesteht - nur ein kleines Segment in der außenpolitischen Kooperation mit diesen Ländern ausmachen. Die genannten Länder sind wichtige außenpolitische Partner, die Notwendigkeit einer besonderen Betonung der entwicklungspolitische Kooperation ist nicht unmittelbar ersichtlich.

Der Verdacht liegt nahe, dass das Ankerlandkonzept in Auftrag gegeben wurde, um die deutsche EZ mit wirtschaftlich aufstrebenden und in ihren Regionen auch politisch bedeutenden Staaten zu rechtfertigen, die sonst vielfach aus dem Kompetenzbereich der EZ und damit des BMZ herausfallen würden. Dabei verwischen sich die Grenzen zwischen EZ und klassischer Außenpolitik. Sicherlich ist es prestigeträchtiger, Projekte mit Brasilien und Indien zu entwickeln als mit Bolivien oder Sri Lanka.

BMZ richtig positioniert?
Es fragt sich allerdings, ob sich das BMZ damit auf mittlere Sicht richtig positioniert. So besteht das Risiko, deshalb die Kritik von entwicklungspolitischen Akteuren wie "Brot für die Welt", dass klassische Ziele der Entwicklungspolitik wie die Armutsbekämpfung (auch im Hinblick auf die so genannten Ankerländer) an Bedeutung zu verlieren.

Zumal die deutsche bilaterale EZ "in fortgeschrittenen Ankerländern eine Geländerfunktion für verstärktes privatwirtschaftliches Engagement - insbesondere auch deutscher Unternehmen - übernehmen" möchte. Man würde eine derartige Aufgabenzuschreibung eher im Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie erwarten. Nun hat sich das BMZ allerdings das ehrgeizige Ziel gesetzt, die Zusammenarbeit mit den Ankerländern zu strategischen Partnerschaften weiterzuentwickeln, es sieht sich dabei in einer "Brokerfunktion" gegenüber anderen Ministerien.

Der unvoreingenommene Beobachter hätte diese außenpolitische Abstimmungs- und Vermittlungsfunktion eher im Auswärtigen Amt vermutet. Man könnte fast vermuten, das BMZ wolle die außenpolitische Führung gegenüber zentralen internationalen Akteuren wie China und Indien, die in den kommenden Jahren noch weiter an Bedeutung gewinnen werden, übernehmen. Allerdings besteht dabei das Risiko, dass sich das BMZ mit der Ausweitung seiner Kompetenzen auf immer mehr außenpolitische Felder übernimmt und letztlich selbst überflüssig macht.

Je mehr sich das BMZ als zweites Außenministerium positioniert, desto mehr stellt es seine Existenz in Frage. Ein allumfassendes Verständnis von Entwicklungspolitik wirft die Frage auf, warum es dazu eines spezifischen Ministeriums bedarf, da die Aufgaben auch und möglicherweise besser vom Auswärtigen Amt übernommen werden können. Zwei Außenministerien sind dem deutschen Steuerzahler nur schwer zu vermitteln. Fazit: Gut verankert ist die deutsche Entwicklungszusammenarbeit mit dem Ankerlandkonzept nicht.

 

Anmerkungen

1) BMZ, Ankerländer - Partner für globale Entwicklung. Ein Positionspapier des BMZ. BMZ Spezial Nr. 116 Dezember 2004

2) Andreas Stamm (2004): Schwellen- und Ankerländer als Akteure einer globalen Partnerschaft - Überlegungen zu einer Positionsbestimmung aus deutscher entwicklungspolitischer Sicht. Bonn, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (Discussion Paper 1/2004)

 

eins Entwicklungspolitik 4-2007