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Die „Grosse Globale Transformation“ bis 2050

Drei Wellen globalen Wandels – die Entwicklungspolitik über 2015 hinaus denken

von Dirk Messner

Drei Wellen globalen Wandels, die sich wechselseitig bedingen und verstärken, lösen eine „große globale Transformation“ in der ersten Hälfte des 21. Jahrhunderts aus, die weit über das hinausgeht, was im Rahmen der Globalisierungsdiskussion der vergangenen 15 Jahre thematisiert wurde. Die internationale Entwicklungspolitik muss deshalb, so folgert und fordert Dirk Messner, über das Programm der Millenniumsentwicklungsziele bis 2015 hinausgehen und ein entwicklungspolitisches Design der Zukunft vorbereiten, um unter den veränderten Rahmenbedingungen eine relevante Rolle spielen zu können. Redaktion

DIE ERSTE WELLE GLOBALEN WANDELS: GLOBALISIERUNG

Die aktuelle internationale Entwicklungspolitik ist ein Produkt der globalpolitischen Großwetterlage der 90er Jahre des vergangenen Jahrhunderts. Das zentrale auslösende Moment dieser (Übergangs)Epoche war der Zusammenbruch der real-sozialistischen Welt, der das Endes der Bi-Polarität im internationalen System einleitete und damit einen historischen Erfolg der westlichen Industriegesellschaften und ihrer Entwicklungsvorstellungen zu markieren schien. Dieser Umbruch in der Weltordnung von 1989 wurde flankiert durch eine große, bis heute anhaltende Debatte: die Globalisierungsdiskussion. In ihrem Zentrum steht die Analyse der Beschleunigung grenzüberschreitender ökonomischer, aber auch politischer, sozialer und kultureller Prozesse im Verlauf der vergangenen Dekaden. Die Globalisierungsdiskussion thematisiert den Übergang von der „Epoche der Nationalstaaten“ in die „Ära der Globalisierung“. Die Analyse der Grenzen nationalstaatlichen Handels sowie die Schlussfolgerung, dass zur Gestaltung globalisierter ökonomischer und gesellschaftlicher Prozesse und zur Bearbeitung von grenzüberschreitenden Problemkonstellationen und -risiken sowie von Weltproblemen neue Formen von „Global Governance“ notwendig seien, stellen den Kern dieser anhaltenden Diskussion über die Transformation der Politik unter den Bedingungen der Globalisierung dar. Das Ende des Systemkonflikts und der Globalisierungsschub schienen sich aus der gleichen Quellen zu speisen: der Überlegenheit des Westens. Nicht wenige Autoren kamen daher zu dem Ergebnis,„globalization is americanization“.

Der 11. September 2001 markiert eine weitere wesentliche Landmarke, die die Dynamik der Entwicklungspolitik nach dem Fall der Mauer bestimmt. Er symbolisiert, dass der Zusammenbruch von Staaten und Gesellschaften, grenzüberschreitende Gewaltprozesse nicht-staatlicher Gruppen und die Herausbildung transnationaler Terrorbewegungen genauso zur Globalisierung gehören, wie die Internationalisierung der Finanzmärkte. Die Erkenntnis, dass regionale und internationale Sicherheit langfristig nicht ohne internationale Entwicklung zu haben sein wird, konnte sich nach dem Genozid in Ruanda im Jahr 1994, der Teile Afrikas destabilisierte, in der weltweiten Sicherheits- Community noch nicht durchsetzen. Dazu bedurfte es der Pulverisierung der Zwillingstürme von New York. Seitdem sind die engen Bezüge zwischen „Entwicklung und Sicherheit“ und Initiativen für „Sicherheit durch Entwicklung“ Themen der internationalen Entwicklungs- und Sicherheitspolitik.

Die Politik hat bisher keine wirkungsvollen Antworten auf die Globalisierung gefunden. Die Hoffnungen auf eine sich parallel zur Entgrenzung herausbildende leistungsfähige Global-Governance-Architektur wurden bisher eher enttäuscht. Die WTO-Verhandlungen bewegen sich seit Jahren auf der Stelle, die UN-Reformversuche sind weitgehend wirkungslos verpufft, der Krieg gegen den Terror hat die zentralen Akteure der Weltgemeinschaft nicht etwa geeint, sondern weit auseinander getrieben. Die Herausforderung einer wirkungsvollen Gestaltung der Globalisierung und die Einhegung ihrer Risiken und Schattenseiten bleiben daher ganz weit oben auf der internationalen Tagesordnung. Auch die Entwicklungspolitik wird sich weiterhin mit ihren Beiträgen zur Gestaltung globaler Prozesse beschäftigen müssen.

Hinzu kommt, dass die erste Hälfte des 21. Jahrhunderts durch zwei weitere Prozesse globalen Wandels charakterisiert wird, die die Weltpolitik und -wirtschaft und damit auch die Rahmenbedingungen für die internationale Entwicklungspolitik signifikant verändern werden.

DIE ZWEITE WELLE GLOBALEN WANDELS: TEKTONISCHE MACHTVERSCHIEBUNGEN

China und Indien, die „Asian Drivers of global Change“, wurden in der ersten Globalisierungsdiskussion nur am Rande wahrgenommen. Ihre Bedeutung diskutierte der 2002 veröffentlichte Abschlussbericht der Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages zur „Globalisierung der Weltwirtschaft“, der die Auswirkungen der Globalisierung auf Deutschland und Europa untersuchte,nur in kurzen Passagen, in denen es um Billiglohnkonkurrenz und Arbeitsstandards im Welthandel ging. Seitdem wird immer deutlicher, dass die rasche Integration der beiden asiatischen Giganten in die Weltwirtschaft die Globalisierung noch einmal enorm beschleunigt, und zudem der bereits manifeste ökonomische und politische Aufstieg Chinas und der sich abzeichnende Bedeutungszuwachs Indiens die globalen Machtverhältnisse in den kommenden zwei, drei Dekaden signifikant verändern werden. „Tektonische Machtverschiebungen“ in Richtung Asien deuten sich an, ein System „turbulenter Multipolarität“ entsteht, an dessen Endpunkt sich die Frage stellt, ob die spätestens seit der industriellen Revolution gültige Dominanz des Westens in der Welt an ihr Ende gerät.

Der „Aufstieg und Fall der großen Mächte“ ging in der Geschichte meist mit weitreichenden Konflikten einher. John Mearsheimer, einer der einflussreichsten US-Beobachter globaler Politik,hält auf Grund der Eigendynamik internationaler Politik einen friedlichen Aufstieg Chinas und Indiens zu zentralen Machtpolen der Zukunft gar für ausgeschlossen. Die USA und der Westen könnten und wollten eine solche Machtverschiebung nicht akzeptieren, Konflikte seien unvermeidlich. Da er mit dieser Einschätzung im konservativen Lager nicht allein steht, ist die Gefahr einer sich selbst erfüllenden Prophezeiung nicht völlig von der Hand zu weisen. Sicher ist allerdings, dass eine „peaceful transition of power“ nur gelingen kann, wenn es handlungsmächtige weltpolitische Akteure gibt, die massiv in Strategien einer friedlichen Machttransformation investieren.

Am Ende dieser Neuordnung des globalen Machtgefüges könnte durchaus eine inklusivere internationale Ordnung stehen, in die mehr Akteure als heute aktiv eingebunden sind und in der neben den etablierten Interessen der OECD-Welt auch die Gestaltungsansprüche der „Asian Drivers of global Change“ und möglicherweise weiterer Entwicklungsländer und - regionen angemessener repräsentiert werden könnten. Das Ergebnis der neuen globalen Machtkonstellation könnte jedoch auch eine fragmentiertere, durch ungezügelten Machtwettbewerb charakterisierte, instabilere und konfliktreichere Weltordnung sein. In welche Richtung die Machttransformation die Weltpolitik treibt,hängt von den Entscheidungen der zentralen Akteure in den kommenden zwei, drei Dekaden ab.

„Globalisierung als Amerikanisierung“ oder auch „Globalisierung als Siegeszug westlicher Länder“ sind also keine tauglichen „Bilder“ zur Beschreibung des globalen Wandels mehr. Und es ist offensichtlich, dass die globalen Machtverschiebungen auch signifikante Auswirkungen auf die internationale Entwicklungspolitik haben werden. Aus den skizzierten Dynamiken folgt:

• Neue Entwicklungsprobleme, aber auch -chancen für andere Entwicklungsländer können entstehen: so löst der Ressourcenhunger Chinas und Indiens Exportwachstum in entsprechenden ressourcenbasierten Ökonomien weltweit aus; steigende industrielle Wettbewerbsfähigkeit Chinas erhöht Anpassungsdruck z.B. in den Industriesektoren der Länder mittleren Einkommens in Lateinamerika; Direktinvestitionen Chinas und Indiens in Asien verbessern Wettbewerbschancen anderer Entwicklungsländer der Region.

• Die Asian Drivers verändern internationale Interdependenzgeflechte. So erfährt die klassische Geopolitik und der Wettbewerb der OECD-Länder mit den aufsteigenden Mächten um den Zugang zu Ressourcen in Entwicklungsländern eine Renaissance. Das kann die Harmonisierung der Entwicklungszusammenarbeit („Paris Deklaration“) unterminieren und die Gefahr von Machtkonflikten zwischen neuen und alten Mächten heraufbeschwören – mit entsprechenden Herausforderungen für die Entwicklungspolitik;

• In Folge der Machtverschiebungen in den Nord-Süd- Beziehungen gewinnen Süd-Süd-Wirtschaftsbeziehungen an Bedeutung und relativieren die Macht des Nordens. Zum Beispiel entsteht in Afrika und anderen Entwicklungsregionen ein Wettbewerb um Einfluss zwischen „neuen Gebern“ aus China und Indien sowie „alten Gebern“. Die Debatte über den „Beijing-Konsensus“, der in vielen Weltregionen Faszination ausübt, zeigt, dass westliche Entwicklungsvorstellungen durch die Machtverschiebungen herausgefordert werden.

• Schließlich werden auch die Beziehungen zwischen der Entwicklungspolitik und anderen außenorientierten Politikfeldern durch die Asian Drivers neu strukturiert. Beispielsweise entsteht ein enger Zusammenhang zwischen Entwicklungspolitik und Strategien der Energie- und Ressourcensicherheit, der nicht zuletzt aus der hohen Energie- und Ressourcennachfrage Asiens resultiert und zu einer Instrumentalisierung der Entwicklungskooperation führen könnte.

Die zweite Welle globalen Wandels übersetzt sich demnach in Anpassungsdruck für die internationale Entwicklungspolitik.

DIE DRITTE WELLE GLOBALEN WANDELS: DESTABILISIERUNG DES INTERNATIONALEN SYSTEMS ODER DEKARBONISIERUNG DER WELTWIRTSCHAFT

Die Zukunft des Weltklimas entscheidet sich in der gleichen Phase, in der auch die globalen Machtverschiebungen stattfinden. Misslingt der Versuch, die globale Erwärmung durch eine wirksame weltweite Klimapolitik auf zwei Grad Celsius zu begrenzen,und setzt sich der „business as usual – Trend“ der Emittierung von Treibhausgasen fort, dürfte die globale Erwärmung gegen Ende des 21. Jahrhunderts irgendwo zwischen 3,5 und 6 Grad liegen. Noch nie in der Geschichte der Menschheit hat in so kurzer Zeit ein solch radikaler Klimawandel stattgefunden. Die Klimaforscher warnen, dass ab einer Erderwärmung von um die vier Grad „Kipp-Punkte“ im globalen Ökosystem erreicht werden könnten, die die Wahrscheinlichkeit des Kollaps komplexer Naturraumsysteme erhöhen. Verwiesen wird z.B. auf die Gefahr eines Zusammenbruchs des asiatischen Monsun-Systems oder des lateinamerikanischen Amazonas-Regenwaldes – mit nicht prognostizierbaren Folgen für die jeweiligen regionalen, aber auch globalen Ökosysteme – und nicht zuletzt die Gesellschaften dieser Weltregionen.

Die vielfältigen Auswirkungen eines ungebremsten Klimawandels auf die Entwicklungsländer, die Nord- Süd-Beziehungen und die Entwicklungspolitik können hier nur angedeutet werden: Die Zahl überforderter und scheiternder Staaten dürfte durch einen radikalen Klimawandel zunehmen und die Bedeutung der Verbindungen zwischen Entwicklungs- und Sicherheitspolitik weiter verstärken, die Umweltdegradation würde Armutsprozesse beschleunigen, Konflikte zwischen den OECD-Ländern als den Hauptmotoren der globalen Erwärmung und den „Opfern des Klimawandels“ in den Entwicklungsregionen wären zu erwarten, kostspielige Klima-Anpassungsstrategien für Entwicklungsländer müssten konzipiert und finanziert werden, „Klimaflüchtlinge“ würden zu einer Herausforderung für das internationale System.

Doch nicht nur eine ungebremste globale Erwärmung wird zu einem Treiber des globalen Wandels. Sollte eine wirksame Klimapolitik gelingen und die globale Erwärmung auf unter zwei Grad begrenzt werden können, würde auch dies weitreichende globale Veränderungsprozesse mit sich bringen. Gravierend wären in diesem positiven Szenario die Wirkungen auf die globale Wirtschaft, das weltweite Innovationssystem und die internationale Arbeitsteilung. Eine wirksame Klimapolitik setzte eine Reduzierung der weltweiten Treibhausgasemissionen bis Mitte des Jahrhunderts um etwa 50 Prozent voraus, die nur zu schaffen sein wird,wenn die OECD-Staaten ihre Emissionen um etwa 80 Prozent senken. Eine Dynamik in diese Richtung würden den Abschied von einer im Kern auf fossiler Energie basierten Weltwirtschaft und den Weg in Richtung einer „Low Carbon Global Economy“ implizieren.

Erfolgreiche Klimapolitik heißt demnach für die kommenden Dekaden bis in die Mitte dieses Jahrhunderts: Aufbau einer treibhausgasarmen Weltenergieversorgung, umfassende Veränderungen im weltweiten Mobilitätssystems, Umbau der fossilen in eine nicht-fossile Chemiewirtschaft, internationale Durchbrüche in Richtung einer energieeffizienten Städte-, Landschafts- und Raumplanung. Eine wirksame Klimapolitik kann nur gelingen, wenn Rahmenbedingungen für eine neue lange Innovationswelle in der Weltwirtschaft geschaffen werden, um den Ausstieg aus der fossilen Industrialisierung der vergangenen 250 Jahre zu realisieren.

Eine solche weltwirtschaftliche Transformation wird neue Gewinner und Verlierer produzieren, die weltweiten Terms of Trade verändern, Handels- und Investitionsströme umlenken und damit auch die Nord- Süd-Beziehungen und die Entwicklungspolitik tangieren. Eine wirksame Klimapolitik könnte neue Solar- Energiepartnerschaften zum Beispiel zwischen der EU und Nordafrika zur Folge haben, also neue Entwicklungsimpulse für ärmere Länder auslösen. Die Entwicklungspolitik müsste aber auch Finanzierungsmechanismen zur Verfügung stellen, um die Anpassungskosten in den Entwicklungsländern an die neue „Low Carbon Global Economy“ zu begrenzen und deren Chancen zur Partizipation an dem globalen Strukturwandel zu erhöhen.

ZUKUNFTSFRAGEN DER ENTWICKLUNGSPOLITIK

Die drei Wellen globalen Wandels bedingen und verstärken sich wechselseitig und lösen eine „große globale Transformation“ in der ersten Hälfte des 21. Jahrhunderts aus, die weit über das hinausgeht, was im Rahmen der Globalisierungsdiskussion der vergangenen 15 Jahre thematisiert wurde. Die internationale Entwicklungspolitik muss also einerseits die Kraft aufbringen, das „MDG 2015 – Zielsystem“ und die Umsetzung der Paris-Agenda nicht aus den Augen zu verlieren. Andererseits reicht dieser Horizont nicht aus,um die Auswirkungen der „großen globalen Transformation“ auf die Entwicklungsregionen, die Nord-Süd-Beziehungen und damit auch die Entwicklungspolitik zu verstehen und das entwicklungspolitische Design der Zukunft vorzubereiten. Die angewandte Entwicklungsforschung und die Vordenker in den Entwicklungsorganisationen müssen sich mit diesen Zukunftsfragen globaler Entwicklung beschäftigen,wenn die Entwicklungspolitik unter veränderten Rahmenbedingungen eine relevante Rolle spielen soll.


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Prof. Dr. Dirk Messner ist Direktor des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik, Bonn.