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Sicherheitsinteressen über dem Entwicklungsinteresse

Rückblick auf ein halbes Jahrhundert Entwicklungspolitik

von Franz Nuscheler

In seinem Exkurs in 60 Jahre Entwicklungspolitik bestimmt der Doyen der deutschen Entwicklungspolitikwissenschaft, Franz Nuscheler, die Sicherheitsinteressen als konstante Haupttriebkraft der Entwicklungspolitik, gegenüber denen ethische Begründungen nur Garnierungen darstellen. Gleichzeitig verdeutlicht er, dass Entwicklungspolitik zunehmend zum Kernbereich globaler Politik gehört. Redaktion

Am Anfang des Projektes Entwicklungspolitik, in das die OECD-Staaten bisher nach unterschiedlichen Berechnungen 1,5 bis 2,3 Billionen US-Dollar investierten, stand der Kalte Krieg – und nicht die in der Präambel der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948 erklärte Verpflichtung der Staatengemeinschaft, die Welt von „Not und Furcht“ zu befreien. Als sich der militärisch hochgerüstete Ost-West-Konflikt, mit ihm eine bipolare Weltordnung und die Konkurrenz der militärisch- ideologischen Blöcke um Einflusszonen im Rest der Welt abzeichneten, verkündete der US-Präsident Harry Truman 1947 seine Truman-Doktrin. Das in ihr enthaltene Punkt IV-Programm leitete eine globale Eindämmungspolitik gegen den Kommunismus mittels Wirtschafts- und Militärhilfe ein.

Die sicherheitspolitische Instrumentalisierung der Entwicklungspolitik im Kontext des Kalten Krieges wurde offensichtlich, als die Mittelzuweisungen für die Entwicklungshaushalte nach dem Ende des Ost-West Konfliktes und vor den Terroranschlägen des 11.September 2001 in den meisten OECD-Staaten auf historische Tiefstände fiel. Die nach den weltpolitischen Wendejahren aufkeimende Hoffnung,dass eine aus Einsparungen in den Rüstungsetats gespeiste Friedensdividende für eine Entwicklungsdividende genützt werden könnte, erfüllte sich nicht. In Deutschland wurde eine gemeinsam von Willy Brandt und Richard von Weizsäcker gestartete Initiative mit dieser Zielsetzung ein Opfer der hohen West-Ost-Transferleistungen nach der staatlichen Wiedervereinigung. Sie erreichten ungefähr den dreifachen Umfang der gesamten damals geleisteten internationalen Aufwendungen für die ODA (Official Development Assistance).

Dieser Vergleich von Transferleistungen verdeutlicht schon die Überforderung der Entwicklungspolitik: Sie soll mit einer geringen Mittelausstattung einem Großteil der Menschheit menschenwürdige Überlebensbedingungen verschaffen, die auch in der bankrotten DDR nicht gefährdet waren. Die vielen Abgesänge auf die „Entwicklungshilfe“, die sich in jüngster Zeit häufen, drücken sich um solche schlichten Tatbestände und Zahlenvergleiche.

ENTWICKLUNGSPOLITIK WAR UND IST INTERESSENSPOLITIK

Es gab kaum Streit darüber, dass die Entwicklungspolitik immer Interessenspolitik war und von moralischen Imperativen eher garniert als angetrieben wurde. Es gab allenfalls Streit darüber, wie die jeweiligen Geberländer“ auf Grund ihrer je spezifischen Interessenperzeptionen ihre Prioritäten gewichteten. die Bundesrepublik Deutschland diente die „Entwicklungshilfe“ zunächst als Hebel der Deutschandpolitik, die in der sich dekolonisierenden Dritten Welt einer Scheckbuch-Diplomatie nach dem wenig zielgerichteten Gießkannenprinzip ihren Alleinvertretungsanspruch durchzusetzen versuchte. Erst die Ostverträge der sozial-liberalen Koalitionsregierung lockerten diese Zweckbindung. Frankreich sicherte sich mit reichlich Subsidien seine nachkoloniale Dominanz im frankophonen Afrika,Großbritannien pflegte seine Sonderbeziehungen zum Commonwealth und die USA versuchten mit Militär- und Wirtschaftshilfe, ihren lateinamerikanischen und karibischen Hinterhof vor Kontinentalisierung der kubanischen Revolution zu bewahren.

Wo aber blieb in dieser Interessenlogik des Kalten Krieges das eigentliche „Entwicklungsinteresse“, das zumindest auch darauf abzielte, „Not und Furcht“ in der Welt zu verringern? Der erste große Bericht über Erfolge und Misserfolge der internationalen Entwicklungspolitik, der Pearson-Bericht von 1969, beklagte schon damals eine „Krise der Entwicklungshilfe“, die er auf den Vorrang von geostrategischen und kommerziellen Interessen zurückführte. Die damals an Universitäten florierenden Dependenz- und Imperialismustheorien konnten in der „Entwicklungshilfe“, wie zu jener Zeit der alltägliche Sprachgebrauch noch war, nichts anderes erkennen als eine vom „Handelsstaat“ instrumentalisierte Magd außenwirtschaftlicher Interessen und außerdem als ein Instrument imperialistischer Politik. Mehr oder weniger einfallsreiche Buchtitel qualifizierten sie als „Hilfe zur Unterentwicklung“ ab.

ARMUT ALS SICHERHEITSPOLITISCHES UND MORALISCHES PROBLEM

Es war nicht so sehr diese ideologisch begründete Fundamentalkritik, auch nicht die zunehmend kritischen Stimmen von kirchlichen Denkschriften und päpstlichen Enzykliken (wie Populorum Progressio von 1966), sondern vor allem revolutionäre Bewegungen und Turbulenzen an verschiedenen Orten der weltpolitischen Peripherie, die ein entwicklungspolitisches Umdenken in den Metropolen beförderten. Gleichzeitig sprossen staatliche und private, besonders kirchliche Hilfsorganisationen wie Pilze aus dem Boden der Wohlstandsgesellschaften. Sie begründeten ihre Aktivitäten in erster Linie mit sozialethischen und karitativen Argumenten und konfrontierten damit die staatliche Entwicklungszusammenarbeit mit einer dem Sicherheitskalkül entgegengesetzten Ethik.

Noch aber konnte die damalige parlamentarische Opposition aus den Reihen der CDU/CSU dem Entwicklungsminister Erhard Eppler vorwerfen, eine „kopernikanische Wende“ in der deutschen Entwicklungspolitik zu betreiben,weil er forderte, dass sie die Interessen der Entwicklungsländer mehr zu beachten habe als die Interessen der deutschen Exportindustrie.

Es war das revolutionäre Wetterleuchten, das der Sowjetunion Expansionschancen eröffnete und dazu beitrug, dass die Verelendung wachsender Teile der Weltbevölkerung mit ihren potenziellen Bumerangeffekten für die Wohlstandsinseln nicht nur als ein moralisches, sondern auch als ein sicherheitspolitisches Problem perzipiert wurde. Angst vor Unheil bewegt das politische Handeln und die Bereitschaft der Steuerzahler, in eine Sicherheitsdividende zu investieren,allemal mehr als die sozialethischen Imperative der internationalen Gerechtigkeit und Solidarität.

Die zu Beginn der 1970er Jahre von der Weltbank propagierte Grundbedürfnisstrategie zur Bekämpfung der extremen Armut nahm bereits vorweg,was dann zu Beginn des 21. Jahrhunderts die Millennium-Entwicklungsziele (MDG) wieder forderten.Damals überschlugen sich auch die UN-Organisationen in der trügerischen Erwartung, dass die OECD-Länder das 1970 von der UN-Generalversammlung beschlossene „UN-Ziel“, das ihnen 0,7 Prozent des Bruttonationaleinkommens für Entwicklungshilfe (ODA) abverlangte, erfüllen würden, in hoch gesteckten Zielen: „Nahrung für alle“ (FAO),„Bildung für alle“ (UNESCO),„Gesundheitsfürsorge für alle“ (WHO) und sogar „Arbeit für alle“ (ILO). Diese internationale Sozialpolitik, von Kritikern als „Armenpolitik“ verspottet, geriet jedoch schon bald in den Schraubstock eines maroden Staatsinterventionismus, der auch die Armutsgruppen nicht von „Furcht und Not“ befreite, sondern sie vielfach abgewirtschafteten Planwirtschaften und politischen Repressionsapparaten auslieferte.

BRANDT-BERICHT, DIALOG DER GEHÖRLOSEN UND WASHINGTON-KONSENS

Es gab zu Beginn der 1980er Jahre mehrere Gründe, warum der zweite große internationale Bericht zum Nord-Süd-Problem,der so genannte Brandt-Bericht von 1980, in den westlichen Hauptstädten, auch in Bonn, bald im entwicklungspolitischen Giftschrank verschwand: Erstens enthielt er viele Reformvorschläge, welche die damals bestehenden Machtverhältnisse in der Weltwirtschaft und Weltpolitik in Frage stellten, aber die westlichen Führungsmächte noch nicht in Frage stellen lassen wollten.

Zweitens zwang die sich Ende der 1970er Jahre zuspitzende Verschuldungskrise viele Schuldnerländer dazu, den Canossagang zum Internationalen Währungsfonds (IWF) anzutreten und sich harten makro-ökonomischen Sanierungsauflagen zu unterwerfen. Der Nord-Süd-Dialog verkam nach den Worten von Willy Brandt zu einem „Dialog zwischen Gehörlosen“. Die in der „Gruppe der 77“ und mehrheitlich in der Bewegung der Blockfreien organisierten Entwicklungsländer konnten nicht verhindern, dass ihre kämpferischen Forderungen nach einer Neuen Weltwirtschaftsordnung, die der Brandt-Bericht unterstütze, von der Tagesordnung der Nord-Süd-Konferenzen abgesetzt wurde. Die von der britischen „Eisernen Lady“ Maggie Thatcher sekundierte Reagan-Administration sorgte auch dafür, dass der von Willy Brandt angeregte und im mexikanischen Cancun veranstaltete Nord-Süd-Gipfel dem Süden nur Frustrationen bescherte.

Drittens beschleunigte die Verschuldungskrise, in der sich die Krise „schwacher Staaten“ manifestierte, eine entwicklungsstrategische Kehrtwende. Zu Beginn der 1980er Jahre bereitete der neo-liberale „Washington- Konsens“, der auf Deregulierung, Liberalisierung und Privatisierung setzte,der Grundbedürfnisstrategie den Garaus. Sie war zuvor von der Weltbank unter der Ägide von Robert McNamara propagiert worden. Verdrängt wurden aus den Schaltstellen von nationalen und internationalen Entwicklungsorganisationen nachfrageorientierte Keynesianer durch angebotsorientierte Monetaristen, ausgestattet mit den Lehr- und Glaubenssätzen der „Chicago-Schule“ von Milton Friedman, und Staatsinterventionisten durch hart gesottene Marktideologen. Den wirtschaftlich und politisch geschwächten Schuldnerländern wurden marktwirtschaftliche Strukturanpassungsprogramme nach den Rezepten des „Washington-Konsens“ verordnet.

Viertens war inzwischen der an Universitäten und in entwicklungspolitischen Diskussionsforen ausgetragene Schlagabtausch zwischen Verfechtern der Modernisierungs- und Dependenztheorien zu lauen Nachhutgefechten abgeflaut. Die fernöstlichen Schwellenländer waren erfolgreich, obgleich sie nach dem dependenztheoretischen Credo alles falsch gemacht und den Weltmarkt als Chance genutzt hatten. Sie nahmen auch den dependenztheoretischen Gurus (wie Dieter Senghaas, Samir Amin oder André Gunder Frank) die Bühne.Ulrich Menzel,auch ein ehemaliger dependenztheoretischer Prophet, konstatierte nun das „Ende der großen Theorien“ und konnte keine realistische Alternative zu Demokratie und Marktwirtschaft westlicher Prägung mehr erkennen.

Allerdings waren die asiatischen „Tiger“ auch deshalb erfolgreich,weil sie nicht auf „Entstaatlichung“ nach dem monetaristischen Rezept, sondern auf das Steuerungspotenzial eines „starken Staates“ mit intelligenten Bürokratien setzten. Der Brandt-Bericht kollidierte auch deshalb mit der neo-liberalen „Magie des Marktes“, weil er bereits für ein System von Global Governance zum Management globaler Herausforderungen plädierte. Die Staatenwelt konnte sich jedoch noch nicht mit der visionären Idee einen „Weltinnenpolitik“ abfinden oder gar anfreunden.

DIE BEFREIUNG VOM BALLAST DES KALTEN KRIEGES

Nach den weltpolitischen Wendejahren zeichneten sich für die vom geostrategischen und ideologischen Ballast des Kalten Krieges befreite Entwicklungspolitik neue Perspektiven ab. Sie konnte sich nun mehr als bisher als eigenständiger Politikbereich profilieren.Auf den großen Weltkonferenzen, den Baustellen für Global Governance, wurden im Dialog zwischen Norden und Süden, Privatunternehmen und Nichtregierungsorganisationen, Aktionsprogramme zur Bearbeitung der drängendsten Weltprobleme erarbeitet.

Nachhaltige Bedeutung erhielt die Rio-Konferenz von 1992 über Umwelt und Entwicklung (UNCED), die das Prinzip der Nachhaltigkeit in der internationalen Entwicklungspolitik verankerte, sowie der Kopenhagener Weltsozialgipfel von 1995, der einen „Krieg gegen die Armut“ erklärte und bereits die Kernpunkte der von den Vereinten Nationen zur Jahrhundertwende verabschiedeten Millennium-Erklärung vorwegnahm. Diese und die weiteren Weltkonferenzen über Menschenrechte (Wien 1993),Bevölkerungsprobleme (Kairo 1994), Frauenrechte (Peking 1995) und die Welternährung (Rom 1998) verliehen der Entwicklungspolitik einen hohen Stellenwert in der internationalen Politik und Öffentlichkeit. Sie hatte sich, bevor sie wieder vom „Krieg gegen den Terror“ gefesselt wurde, den Zielvorstellungen des Brandt-Berichts angenähert.

Der Entwicklungspolitik eröffneten sich in den 1990er Jahren noch weitere Perspektiven und Chancen, die sie allerdings nur teilweise nutzen konnte:

Erstens fielen nach dem Ende des Ost-West-Konflikts zunächst fast weltweit die Rüstungsausgaben. Damit vergrößerten sich die Chancen für eine Umwandlung der Friedensdividende in eine Entwicklungsdividende oder – nach einem alten Traum der Friedensbewegung – für das Umschmieden von Schwertern zu Pflugscharen. Diese Hoffnung erwies sich jedoch als Illusion,weil die sicherheitspolitische Schubkraft des Kalten Krieges ausgefallen war. Unter seiner geostrategischen Logik konnten auch die „Fußkranken der Weltwirtschaft“ mit ihrer bloßen Existenz um Subsidien pokern, selbst wenn diese buchstäblich auf Sand gebaut war, unter dem kein Öl oder ein anderer begehrter Rohstoff vermutet werden konnte. Außerdem wurde im Besonderen für Westeuropa die drohende „Tiersmondisierung“ Osteuropas und der neuen GUS-Region zu einer näherliegenden Herausforderung als Krisen irgendwo im fernen Afrika oder Asien. Die „alten“ Entwicklungsländer befürchteten nicht ohne Grund, zu Verlierern der weltpolitischen Wende zu werden.

Zweitens verringerte das Ende des Ost-West-Gerangels um strategische Einflusszonen die Versuchung, auch korrupte Despoten und Kleptokraten mit Wirtschaftsund Militärhilfe zu füttern, und eröffnete Chancen für eine glaubwürdigere Menschenrechtspolitik.

Drittens war ein staatsinterventionistisches Entwicklungsmodell zusammengebrochen, das aus mehreren Gründen ein Krisenmodell war: Es hatte die Dynamik des Marktes und die Eigeninitiative erdrosselt, zur Aufblähung von ineffizienten Bürokratien geführt, die Selbstbereicherung der Staatsklassen gefördert und den labilen Staatsgebilden die Legitimation und Massenloyalität entzogen.

Die Weltbank kehrte sich aber unter der intellektuellen Vordenkerrolle ihres Chefökonomen Joseph Stiglitz ab. Jetzt stand nicht mehr die „Entstaatlichung“ auf dem Programm, sondern vielmehr die Stärkung von Staatlichkeit (state building), vor allem angesichts des sich häufenden Staatszerfalls in den „failing states“. Viertens verlor die gewohnte Welteneinteilung endgültig ihren Sinn und Wahrheitsgehalt, nachdem sich die ehemalige Zweite Welt als militärischer und politisch- ideologischer Block aufgelöst und sich die ehemalige Dritte Welt in verschiedene Welten auf unterschiedlichstem Entwicklungsniveau und mit entsprechend verschiedenen Interessenlagen ausdifferenziert hatte. Es bildeten sich neue Staatenallianzen, die – wie die G 22 aus zehn OECD-Ländern und einem Dutzend Schwellen- und Transformationsländern – auch die alte Nord-Süd-Konfliktformation überbrückten. Die Entwicklungspolitik war gefordert, mit differenzierten Strategien und Instrumenten auf diese Strukturveränderungen der Weltpolitik. Darüber hinaus musste sich die Entwicklungspolitik auf die Herausforderungen der Globalisierung einstellen.

„NEUE BEDROHUNGEN“ UND NEUE AUFGABEN

Die Terroranschläge vom 11. September 2001 veränderten schlagartig die Weltpolitik und auch den entwicklungspolitischen Prioritätenkatalog. Liest man nach dem „9/11“ die Begründungen der Mittelanforderungen für Foreign Assistance sowie entwicklungspolitische Strategiedokumente der EU-Kommission und verfolgt man die seltenen Bundestagsdebatten über Entwicklungspolitik, dann rückte ganz offensichtlich ihre sicherheitspolitische Funktion wieder in den Vordergrund. Die Friedensdividende wurde durch eine „Terror-Dividende“ ersetzt.

Die entwicklungspolitische Rhetorik betonte zwar weiterhin den Primat der Armutsbekämpfung, den auch die Entwicklungslobby einforderte, aber eben auch die Prävention gegen Risiken und Bedrohungen. Sicherheitspolitische Denkfabriken entdeckten in der weltpolitischen Peripherie den internationalen Terrorismus, den Zerfall von Staaten mit seinen regionalen Destabilisierungs- und Kontinente übergreifenden Bumerangeffekten für die OECD-Welt, den Migrationsdruck aus den Armuts- und Krisenregionen, der durch die Auswirkungen des Klimawandels noch verstärkt wird, die Nordwanderung von Infektionskrankheiten oder Konflikte um verknappende Rohstoffreserven.

Mit diesen Bedrohungsszenarien änderten sich die Sicherheitskonzepte und mit ihnen der Aufgabenkatalog der Entwicklungspolitik. Das Konzept der „erweiterten Sicherheit“ (comprehensive security) verdrängte den engen militärischen Sicherheitsbegriff und bürdete der Entwicklungspolitik die sie überfordernde Aufgabe der Vorwärtsverteidigung gegen die Vielzahl von Risiken in der „globalen Risikogesellschaft“ (Ulrich Beck) auf. Gleichzeitig tauchte in UN-Dokumenten der Begriff der „menschlichen Sicherheit“ human security) auf. Er setzte der Fokussierung der „erweiterten Sicherheit“ auf die Sicherheitsprobleme der OECD-Welt wieder den menschenrechtlichen Ansatz der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte, der auch den MDGs zu Grunde liegt, entgegen: nämlich den Schutz der von „Furcht und Not“ bedrohten Individuen,wo immer sie leben mögen. Aber die Menschenrechte wurden die ersten Opfer des „Kriegs gegen den Terror“ und mit ihm verloren auch menschenrechtliche Begründungen der Entwicklungspolitik ihre handlungsorientierte Überzeugungskraft.

DIE „ETHIK DER ENTWICKLUNGSPOLITIK“ IN DER DEFENSIVE

Je mehr die amtliche Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik den Primat von Sicherheitsinteressen betonte, desto heftiger wehrten sich Sozialethiker – wie Klaus Seitz – gegen den Vorrang des Sicherheitskalküls. Sie befinden sich jedoch in der Defensive,weil Angst vor Unheil das politische Handeln stärker beeinflusst als moralische Appelle. Solidarität ist auch in Wohlstandsgesellschaften, in denen sich die Verteilungskonflikte verschärfen, eine knappe Ressource. Mit Entwicklungspolitik kann man keine Wahlen gewinnen.

Man könnte den Vorrang von Sicherheitsinteressen auch positiv wenden:Wenn es den kleinen Gruppen von engagierten Entwicklungspolitikern gelingen sollte, mit der Angstkeule den Finanzminister und Haushaltsausschuss zu Steigerungen des BMZ-Haushalts nach den Vorgaben internationaler Verpflichtungen zu bewegen, dann könnte mit diesen Mitteln auch mehr zur Verwirklichung der MDGs getan werden. Eine wirksame Armutsbekämpfung bildet eine Nagelprobe für die Glaubwürdigkeit und Akzeptanz der Entwicklungspolitik in einer Öffentlichkeit, die gegenüber dem Unternehmen „Entwicklungshilfe“ sehr skeptisch eingestellt ist.

Der Rückblick auf die Geschichte der Entwicklungspolitik lässt die folgende Schlussfolgerung zu: Sie ist ein multifunktionaler Politikbereich, der verschiedene Interessen bedienen muss, und sie war eine abhängige Variable sich verändernder weltpolitischer Rahmenbedingungen und sicherheitspolitischer Herausforderungen, die aber seit dem Tandem von Willy Brandt und Erhard Eppler auch eine „kopernikanische Wende“ vollzog, indem sie lernte, auf die Bedürfnisse zunehmend selbstbewusster Partner sowie auf die Herausforderungen globaler Entwicklungen einzugehen. Die sich häufenden Bankrotterklärungen, die inzwischen auch aus dem Süden kommen, überschätzen die Möglichkeiten der Entwicklungspolitik zur umfassenden Weltverbesserung und unterschätzen ihre Leistungen in Teilbereichen.

 

Dr. Franz Nuscheler ist emeritierter Direktor des Institutes für Entwicklung und Frieden und Ordinarius für Politikwissenschaft an der Universität-GH-Duisburg.